CELEX:32025D0317: Decizia (UE) 2025/317 a Comisiei din 20 iunie 2024 privind măsurile de ajutor de stat SA.44944 (2019/C ex 2016/FC) și SA.53552 (2019/C ex 2019/FC) – Tratamentul fiscal aplicat operatorilor de cazinouri publice – și presupusa garanție pentru operatorii de cazinouri publice (Wirtschaftlichkeitsgarantie) – Germania [notificată cu numărul C(2024) 4183]

(1)

La 22 martie 2016 și la 4 februarie 2019, Comisia a primit patru plângeri din partea unei asociații profesionale a operatorilor de aparate de jocuri de noroc (Fachverband Spielhallen e.V.) și a unui operator de aparate de jocuri de noroc („reclamanții”). Reclamanții au susținut că operatorii de cazinouri publice (Spielbankunternehmer, „operatorii de cazinouri publice”) din Germania primesc ajutor de stat prin diverse măsuri care ar denatura piața serviciilor de jocuri de noroc:

(2)

Prin scrisoarea din 9 decembrie 2019 („decizia de inițiere a procedurii”), Comisia a considerat că măsura 3 și măsura 4.a nu constituie ajutor de stat (1), însă a informat Germania că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) cu privire la următoarele măsuri:

(3)

Decizia de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în cauză.

(4)

La 28 februarie 2020, autoritățile federale germane și o serie de landuri au prezentat observații.

(5)

Comisia a primit, de asemenea, observații din partea operatorilor de cazinouri publice și a unei asociații a acestor operatori:

(6)

La 5 august 2020, reclamanții au prezentat observații.

(7)

La 14 august 2020, Comisia a transmis observațiile părților interesate (respectiv ale operatorilor de cazinouri publice, ale asociației acestor operatori și ale reclamanților) Germaniei, căreia i s-a oferit posibilitatea de a răspunde la acestea. Germania a prezentat observații prin scrisoarea din 17 septembrie 2020.

(8)

Serviciile Comisiei au solicitat informații suplimentare din partea autorităților germane prin scrisorile din 11 martie 2020, 19 iunie 2020 (cu completări prin scrisoarea din 25 iunie 2020), 19 septembrie 2020, 23 septembrie 2021, 14 ianuarie 2022, 13 iulie 2022, 14 decembrie 2022, 22 noiembrie 2023 și 21 martie 2024. Germania (autoritățile federale și, după caz, landurile) au răspuns la 7 mai 2020, 10 iulie 2020, 19 ianuarie 2021 (cu completări prin scrisorile din 25 martie 2021, 20 septembrie 2021 și 15 ianuarie 2024), 22 octombrie 2021 (cu completări prin scrisorile din 19 noiembrie 2021 și 21 ianuarie 2022), 4 martie 2022, 1 septembrie 2022, 14 februarie 2023, 11 decembrie 2023 și 4 aprilie 2024.

(9)

Comisia a solicitat informații suplimentare prin scrisorile din 25 noiembrie 2021, 29 august 2022 și 23 noiembrie 2022.

(10)

În sensul prezentei decizii, se poate considera că sistemul juridic german face distincție între două tipuri de jocuri de noroc.

(11)

Pe de o parte, anumite aparate de jocuri de noroc pot fi exploatate în mod liber de săli de jocuri de noroc specializate (Spielhallen sau gewerbliche Spielhallen, „săli de jocuri de noroc” sau „săli comerciale de jocuri de noroc”) sau de restaurante, cu condiția respectării normelor regulamentului privind dispozitivele de jocuri și alte jocuri cu posibilitate de câștig (Spielverordnung) (3). În conformitate cu reglementările landurilor privind sălile de jocuri de noroc (Spielhallengesetze) și cu legislația germană din sectorul comercial (Gewerbeordnung), este necesară o autorizație pentru exploatarea sălilor comerciale de jocuri de noroc.

(12)

Pe de altă parte, jocurile de cazinou (blackjack, ruletă, poker etc., denumite și „jocuri de masă”, în limba germană großes Spiel sau Tischspiel) și anumite aparate de jocuri de noroc sunt considerate prea riscante, iar oferirea unor astfel de jocuri este, în principiu, interzisă. Prin derogare de la această normă, landurile germane au competența de a permite anumitor entități (operatorii de cazinouri publice) să ofere astfel de jocuri prin intermediul concesiunilor acordate la nivelul landurilor și pe baza condițiilor prevăzute de legislația landurilor privind cazinourile publice (Spielbankgesetze).

(13)

Există diferențe între jocurile oferite de cazinourile publice și jocurile oferite de sălile comerciale de jocuri de noroc. Jocurile de cazinou sunt, în principiu, interzise, sunt caracterizate de costuri ridicate cu personalul și pot fi oferite numai în cazinourile publice. Aparatele de jocuri de noroc exploatate de cazinourile publice și de sălile comerciale de jocuri de noroc fac obiectul unor reglementări diferite: numai aparatele exploatate de sălile comerciale de jocuri de noroc fac obiectul unei serii de restricții și, în special, trebuie să respecte reglementările tehnice care previn posibilitatea unor pierderi nejustificat de mari în perioade scurte de timp. Pe de altă parte, accesul la cazinourile publice este restricționat (controale la intrare, număr limitat de cazinouri publice pe land), în timp ce sălile comerciale de jocuri de noroc își oferă serviciile unei clientele mai largi.

(14)

Operatorii de cazinouri publice sunt supuși regimului fiscal normal în ceea ce privește venitul pe care îl generează din activitățile lor care nu sunt legate de jocurile de noroc (de exemplu, atunci când exploatează restaurante) (4).

(15)

În ceea ce privește venitul din jocurile de noroc (venitul generat de jocurile de cazinou și aparatele de jocuri de noroc) și venitul legat de jocurile de noroc (de exemplu, taxele de intrare, bacșișurile, vânzarea de reviste de jocuri de noroc, închirierea de cravate și de sacouri), operatorii de cazinouri publice sunt supuși unor impozite speciale care li se aplică numai acestora (a se vedea secțiunea 2.2.1) și sunt scutiți de o serie de impozite aplicabile în mod normal (a se vedea secțiunea 2.2.2), scutirile fiind legate în mod intrinsec de impozitele speciale (a se vedea secțiunea 2.2.3).

(16)

Pentru venitul din jocurile de noroc (în sens larg, incluzând venitul din jocurile de noroc stricto sensu, precum și venitul legat de jocurile de noroc (5)), operatorii de cazinouri publice sunt supuși unui impozit special sau unor impozite speciale prevăzute, în fiecare land, într-o lege a landului respectiv (Spielbankgesetz).

(17)

Aceste impozite speciale utilizează în principal ca bază de impozitare venitul brut obținut din jocurile de noroc stricto sensu („VBJ”, și anume pariurile plasate de jucători minus câștigurile distribuite jucătorilor, Bruttospielertrag), care reprezintă principala sursă de venituri legate de jocurile de noroc pentru operatorii de cazinouri publice.

(18)

Impozitele speciale includ întotdeauna un așa-numit „impozit pe cazinouri” (Spielbankabgabe) calculat pe baza venitului brut obținut din jocurile de noroc. În majoritatea landurilor, cota de impozitare este progresivă în funcție de venitul brut obținut din jocurile de noroc.

(19)

Pe lângă impozitul pe cazinouri, mai multe legi ale landurilor prevăd un impozit suplimentar pe venitul brut obținut din jocurile de noroc, care poartă diferite denumiri [weitere Leistung(en), Zusatzabgabe, zusätzliche Leistungen].

(20)

În toate landurile, legile privind cazinourile publice prevăd o reducere a cuantumului impozitului pe cazinouri cu valoarea TVA (nete) care trebuie plătită de operatorii cazinourilor publice (mecanismul de compensare a TVA, măsura 1).

(21)

Unele dintre impozitele speciale pe venitul brut obținut din jocurile de noroc sunt în anumite cazuri reduse automat în baza legilor landurilor privind cazinourile publice după deschiderea de cazinouri publice noi (măsura 2.a) sau în alte circumstanțe decât deschiderea de cazinouri publice noi (măsura 4.b).

(22)

În anumite landuri, impozitele speciale anterioare sau viitoare pe venitul brut obținut din jocurile de noroc (sau unele dintre acestea) pot fi reduse temporar prin decizii ad-hoc ale autorităților publice în ceea ce privește unul sau mai mulți operatori de cazinouri publice (măsura 2.b pentru cazinourile publice nou-deschise și măsura 4.c în alte circumstanțe).

(23)

Pe lângă impozitele speciale pe venitul brut obținut din jocurile de noroc, mai multe legi ale landurilor prevăd un impozit suplimentar pe bacșișurile primite de personalul cazinourilor publice (Troncabgabe).

(24)

Pe lângă impozitele pe cifra de afaceri aferentă jocurilor de noroc, mai multe legi ale landurilor (6) prevăd un impozit suplimentar pe profitul anual rezidual (Jahresergebnis sau Gewinn, calculat în esență pe baza cifrei de afaceri minus costuri) al operatorilor de cazinouri publice, calculat prin diferite metode și purtând denumiri diferite (Gewinnabschöpfung, weitere Abgabe, Gewinnabgabe, Abführung des Überschusses).

(25)

Legile landurilor prevăd în unele cazuri că sumele colectate în temeiul impozitelor speciale trebuie să fie utilizate de landuri pentru a finanța cheltuieli publice specifice de interes general.

(26)

Începând cu 1 ianuarie 2024 (7), în landul Hamburg, operatorii de cazinouri publice au, de asemenea, obligația de a plăti un impozit de egalizare (Ausgleichsabgabe) pentru a se asigura că aceștia plătesc cel puțin aceeași același impozit pe care l-ar plăti în cazul în care ar fi supuși normelor fiscale obișnuite (ca și cum nu ar exista impozite speciale și nici vreo scutire fiscală; această sarcină fiscală normală include în special impozitul pe profit și/sau pe venit, impozitul comercial și impozitul pe divertisment). Impozitul de egalizare este egal cu diferența (dacă este vorba de o valoare pozitivă) dintre cuantumul impozitului care ar fi datorat în temeiul normelor fiscale obișnuite și cuantumul impozitului care trebuie plătit de operatori în temeiul normelor fiscale speciale. Operatorii trebuie să depună o declarație anuală privind impozitul de egalizare la administrația fiscală în termen de cel mult șase luni de la încheierea exercițiului financiar (8), iar plata impozitului de egalizare trebuie efectuată în conformitate cu normele generale prevăzute de codul fiscal german. Autoritățile germane s-au angajat să calculeze impozitul pe divertisment pe baza dispozițiilor legii privind impozitul pe divertisment din Hamburg aplicabile aparatelor de jocuri de noroc (Spielgeräte mit Geldgewinnmöglichkeit), care reprezintă 5 % din valoarea pariurilor (9) plasate în cazinoul public. Impozitul pe venitul persoanelor fizice și alte impozite pe venit (Ertragsteuern) se calculează utilizând cea mai mare cotă de impozitare aplicabilă.

(27)

În Germania, întreprinderile (inclusiv sălile de jocuri de noroc) sunt supuse în mod normal unei serii de impozite generale, în principal impozitul pe venit (Einkommensteuer) sau impozitul pe profit (Körperschaftsteuer) și taxa de solidaritate aferentă (Solidaritätszuschlag), impozitul comercial (Gewerbesteuer) și TVA (10).

(28)

Principalele caracteristici ale TVA, ale impozitului pe profit și ale impozitului pe venit (baza de impozitare și cota de impozitare) sunt stabilite la nivel național. Impozitul pe profit și impozitul pe venit sunt impozite generale pe profit, iar TVA este un impozit general pe cifra de afaceri. Impozitul comercial este un alt impozit general pe profit: baza de impozitare (Messbetrag) este definită la nivel național, împreună cu o cotă minimă, însă municipalitățile au competența de a stabili cota (Hebesatz).

(29)

În afară de aceste impozite generale, întreprinderile care oferă servicii de jocuri de noroc (11) sunt de obicei supuse unui impozit municipal specific, și anume impozitul pe divertisment (Vergnügungsteuer), cu excepția landului Bavaria. Landurile au competența de a permite municipalităților să introducă impozitul pe divertisment. Caracteristicile acestor impozite (în special cotele și baza de impozitare) sunt stabilite la nivel municipal în cadrul prevăzut de landul în cauză (cota maximă sau minimă, baza de impozitare), dacă acesta a decis astfel. Impozitul se calculează de regulă fie ca procent din sumele cheltuite de persoana interesată (12) (pariuri, taxe de intrare), fie ca procent din venitul brut obținut din jocurile de noroc generat de entitatea care oferă serviciile de divertisment, fie, astfel cum se prevedea în legislația anterioară, ca sumă forfetară pe aparat de divertisment (aparat de jocuri de noroc) sau pe suprafață dedicată activităților de divertisment. Legislația municipalităților privind impozitul pe divertisment se aplică, de regulă, aparatelor de jocuri de noroc sau dispozitivelor de jocuri de noroc (Spielgeräte, Spielautomaten, Spielapparate) și stabilește o bază de impozitare (de obicei, venitul brut obținut din jocurile de noroc sau valoarea pariurilor) și o cotă de impozitare (aproximativ 20 %, dacă baza de impozitare este venitul brut obținut din jocurile de noroc, respectiv aproximativ 5 %, dacă baza de impozitare este valoarea pariurilor). Legislația privind impozitul pe divertisment se aplică în unele cazuri și jocurilor pe bani (Ausspielen von Geld, Geldausspielungen), pentru care aceasta stabilește, de asemenea, o bază de impozitare și o cotă de impozitare.

(30)

Prin urmare, normele fiscale obișnuite pentru diferiți operatori pot varia în funcție de o serie de condiții (de exemplu, cota impozitului comercial și cota impozitului pe divertisment depind de locul în care se află operatorul, în timp ce impozitul pe profit și impozitul pe venitul persoanelor fizice se aplică alternativ, în funcție de forma juridică a unei entități) și pot evolua în timp.

(31)

Operatorii de cazinouri publice sunt scutiți de la plata mai multor impozite aplicabile în mod normal.

(32)

În conformitate cu articolul 6 alineatul (1) din legea din 1938 privind cazinourile publice din Germania („legea din 1938”) (13), care este încă în vigoare, operatorii de cazinouri publice sunt scutiți de la plata „impozitelor naționale pe venit, avere și cifra de afaceri, precum și de plata impozitului pe loterie și a impozitului pe capital”. În urma unui acord administrativ din 1954 (Verwaltungsabkommen din 30 noiembrie 1954) de interpretare a acestei dispoziții, se consideră că articolul 6 alineatul (1) din legea din 1938 scutește operatorii de cazinouri publice de la plata impozitului pe profit (sau, dacă este cazul, a impozitului pe venit (14)) și a taxelor aferente, cum ar fi taxa de solidaritate (Solidaritätszuschlag) introdusă în 1991, precum și de la plata TVA. Scutirea de TVA care decurge din legea din 1938 a fost înlocuită cu o altă dispoziție din legea privind TVA din 1967 și a fost anulată ulterior în aprilie 2006, astfel că, de la momentul respectiv, operatorii de cazinouri publice fac obiectul normelor obișnuite în materie de TVA (pentru mai multe detalii, a se vedea secțiunea 3.1.4.3 din decizia de inițiere a procedurii). Deși articolul 6 alineatul (1) din legea din 1938 ar constitui de asemenea un temei pentru scutirea de plata impozitului pe loterie (Lotteriesteuer), această dispoziție nu are niciun efect, întrucât operatorii de cazinouri publice nu organizează jocuri sau evenimente care ar fi supuse acestui impozit (15). Impozitul pe capital (Gesellschaftsteuer) și impozitul pe avere (Vermögensteuer), menționate în mod explicit la articolul 6 alineatul (1) din legea din 1938, au fost anulate în 1992 și, respectiv, în 1997 (16) și, prin urmare, în practică, aceste scutiri nu au avut niciun impact de la momentul respectiv.

(33)

În plus, potrivit articolului 6 alineatul (2) din legea din 1938, „[m]ăsura în care operatorii de cazinouri urmează să fie scutiți de la plata impozitelor landurilor și ale municipalităților se stabilește” de către miniștrii competenți (în prezent, miniștrii landurilor). Pe baza acestei dispoziții, autoritățile germane au adoptat dispoziții specifice suplimentare, care precizează domeniul de aplicare al scutirii de la plata impozitelor landurilor și ale municipalităților (17). Potrivit autorităților germane, aceste dispoziții au ca efect scutirea operatorilor de cazinouri publice de la plata impozitului comercial și, dacă există, a impozitului pe divertisment (18). Începând cu anul 1995, scutirea de la plata impozitului comercial pentru operatorii de cazinouri publice este prevăzută în mod specific la articolul 3 alineatul (1) din legea privind impozitul comercial (Gewerbesteuergesetz) (19).

(34)

Ca urmare a acestor scutiri fiscale, municipalitățile în care funcționează un cazinou public suferă o scădere a veniturilor fiscale, deoarece, în principiu, municipalitățile colectează impozitul comercial și impozitul pe divertisment de la plata cărora sunt scutiți operatorii de cazinouri publice. Această scădere a veniturilor fiscale este compensată, de regulă, de plățile efectuate de landuri (care colectează impozitele speciale impuse operatorilor de cazinouri publice) (20).

(35)

Regimurile fiscale speciale ale landurilor (inclusiv impozitele speciale și scutirile fiscale) au un dublu obiectiv.

(36)

Se consideră că impozitul pe cazinouri și, în general, toate impozitele speciale plătite de operatorii de cazinouri publice înlocuiesc celelalte impozite de la plata cărora sunt scutiți operatorii de cazinouri publice (Abgeltung). În plus, în conformitate cu o lege germană din 1933 (21) („legea din 1933”), profitul operatorilor de cazinouri publice nu ar trebui să aducă beneficii intereselor private, ci ar trebui să facă obiectul unei „rețineri” sau al unei „prelevări” în scopuri de interes public (Abschöpfung).

(37)

Într-adevăr, regimul fiscal special aplicabil operatorilor de cazinouri publice din fiecare land vizează mai întâi înlocuirea impozitelor de la plata cărora sunt scutiți operatorii de cazinouri publice (Abgeltung), ceea ce înseamnă că impozitele normale sunt considerate a fi plătite sub forma unui impozit special (22). Din această perspectivă, operatorii de cazinouri publice nu sunt cu adevărat scutiți de la plata impozitelor normale: scutirile fiscale aplicabile acestor operatori înseamnă doar că impozitele speciale aplicabile acestora înlocuiesc impozitele normale; astfel, scutirile fiscale vizează pur și simplu evitarea dublei impuneri (23), iar suma plătită în temeiul normelor fiscale speciale ar trebui, în principiu, să fie aceeași precum în cazul impozitelor normale.

(38)

În plus, deoarece legiuitorul german a considerat că operatorii de cazinouri publice (considerați monopoluri (24)) ar realiza un „profit foarte ridicat” în temeiul normelor fiscale obișnuite, normele fiscale speciale vizează reținerea (prelevarea) unei părți din profitul acestor operatori, care nu ar fi făcut obiectul unei astfel de operațiuni în temeiul normelor fiscale obișnuite (Abschöpfung) (25). Astfel cum au reamintit instanțele germane, obiectivul regimului fiscal aplicabil operatorilor de cazinouri publice era de a „preleva” o parte din veniturile acestora. Ideea de bază este de a impozita cât mai mult posibil profiturile care rezultă dintr-o activitate nedorită din punct de vedere social, dar inevitabilă și realizată de o întreprindere considerată ca fiind protejată de concurență, obiectiv pe care regimul fiscal normal nu îl putea atinge, în opinia autorităților germane, la momentul respectiv (26). Există însă o limită în cadrul celui de al doilea obiectiv. Ar trebui să se preleveze o parte cât mai mare posibil din profitul operatorilor de cazinouri publice, însă normele fiscale speciale nu ar trebui să depășească limita de viabilitate economică (Wirtschaftlichkeitsgrenze) și, prin urmare, ar trebui să lase operatorilor un profit „adecvat”. Cu toate acestea, cazinourile publice au dat faliment în trecut (27), în special din cauza sarcinii fiscale ridicate în temeiul normelor fiscale speciale și a profitabilității scăzute rezultate.

(39)

Astfel cum au explicat în mod consecvent autoritățile germane (citând jurisprudența Curții Federale Fiscale (28)) și reclamanții, ambele seturi de măsuri descrise în secțiunile 2.2.1 și 2.2.2 (impozitele speciale și scutirile fiscale) sunt intrinsec legate și au „sens” numai dacă sunt luate în considerare în ansamblu. Ideea generală a unui impozit special și a scutirilor fiscale corespunzătoare a fost prevăzută în aceeași lege (legea din 1938). Astfel cum a subliniat Curtea Federală Fiscală, numai scutirile fiscale nu sunt justificate de niciun „motiv economic sau sociopolitic”, acestea fiind doar „consecința necesară” a existenței impozitelor speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice.

(40)

În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a considerat cu titlu preliminar că măsura 5 și deciziile ad-hoc ale autorităților publice de a reduce impozitele speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice în anumite cazuri (măsura 2.b și măsura 4.c) ar putea implica existența unui ajutor de stat.

(41)

În ceea ce privește măsura 5, Comisia a subliniat în special că „este dificil să se realizeze o simplă comparație (abstractă) între caracteristicile juridice ale celor două regimuri (și anume, pe de o parte, ale normelor obișnuite aplicabile în general tuturor societăților și, pe de altă parte, ale normelor fiscale speciale aplicabile în general operatorilor de cazinouri publice), deoarece regimul fiscal aplicat operatorilor de cazinouri publice este, în toate landurile, fundamental diferit de normele fiscale obișnuite pe care se consideră că le înlocuiește” (considerentul 85 din decizia de inițiere a procedurii).

(42)

Cu toate acestea, Comisia a considerat de asemenea că, „întrucât un anumit grup de operatori este supus unui regim fiscal special, nu este totuși posibil să se excludă existența unui avantaj, în lipsa unei dispoziții generale (cum ar fi un mecanism de recuperare sau de compensare (29)) care să împiedice în mod automat intervenirea unui avantaj ca urmare a unor norme fiscale diferite. Absența unui mecanism care să garanteze că regimul fiscal special aplicabil operatorilor de cazinouri publice nu este mai avantajos în comparație cu normele fiscale obișnuite înseamnă că acest regim implică un potențial avantaj pentru acești operatori. De asemenea, faptul că respectivele cote ale impozitului special (impozitul pe cazinouri și impozitele suplimentare) plătit de operatorii de cazinouri publice a scăzut în perioada examinată […] constituie un indiciu că regimurile în cauză ar putea oferi avantaje în urma acestei modificări” (considerentul 90 din decizia de inițiere a procedurii).

(43)

Prin urmare, Comisia a concluzionat că „trebuie să examineze, în contextul procedurii oficiale de investigare, dacă operatorii de cazinouri publice au beneficiat de un avantaj ca urmare a aplicării unor norme fiscale speciale în cazul acestora începând cu 8 martie 2007” (considerentul 101 din decizia de inițiere a procedurii).

(44)

În ceea ce privește măsura 2.b și măsura 4.c, respectiv reducerile ad-hoc ale impozitelor speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice, Comisia a observat că „eventualitatea ca aceste măsuri specifice să fi oferit operatorilor de cazinouri publice vizați un avantaj selectiv nu poate fi evaluată în mod izolat din motivele menționate în considerentul 126 [din decizia de inițiere a procedurii] și că „acestea trebuie examinate utilizând aceeași metodă ca în cazul măsurii 5 (comparație globală), însă comparația ar trebui să aibă loc într-o a doua etapă” (considerentele 137 și 138 din decizia de inițiere a procedurii), înainte de a concluziona că acestea ar putea constitui ajutor de stat (considerentul 141 din decizia de inițiere a procedurii).

(45)

În ceea ce privește toate măsurile menționate în considerentele precedente, Comisia a exprimat, de asemenea, îndoieli cu privire la compatibilitatea unor astfel de măsuri cu piața internă (în cazul în care ar constitui ajutoare). Într-adevăr, aceste măsuri „s-ar califica drept ajutoare de exploatare, deoarece nu sunt legate de nicio investiție specifică sau de niciun proiect specific. Ajutoarele de exploatare care doar reduc costurile normale ale unei întreprinderi denaturează concurența și este a priori îndoielnic că un astfel de ajutor ar putea fi considerat compatibil cu piața internă” (considerentul 146 din decizia de inițiere a procedurii).

(46)

Autoritățile federale germane susțin că operatorii de cazinouri publice nu sunt activi pe o piață. Jocurile de noroc sunt organizate în Germania astfel încât oferirea de jocuri de masă este, în principiu, interzisă. Numai operatorii de cazinouri publice pot oferi astfel de jocuri în baza unei concesiuni. Operatorilor de cazinouri publice li se încredințează o sarcină publică, și anume de a oferi jocuri de noroc sub supravegherea statului pentru a canaliza instinctul populației de participare la jocurile de noroc prin intermediul unei oferte legale. Cadrul juridic regional prevede în unele cazuri că numai entitățile de la nivel de land sau de drept public pot exploata cazinouri publice. Curtea Constituțională a Germaniei consideră că exploatarea cazinourilor publice nu reprezintă o activitate economică (wirtschaftlicher Vorgang).

(47)

Autoritățile federale germane susțin că nu există „condiții normale de piață” pentru operatorii de cazinouri publice, care se bucură de un monopol, și, prin urmare, nu există nicio referință (Prüfungsmaßstab) pe baza căreia să se poată identifica un avantaj. Referința respectivă nu poate fi reprezentată de normele fiscale obișnuite, întrucât este vorba despre selectivitate, care constituie un criteriu specific și autonom. În plus, întrucât operatorii de cazinouri publice sunt supuși unui regim fiscal special, impozitarea acestora nu poate fi comparată cu normele fiscale obișnuite și, prin urmare, aceștia nu pot beneficia de un avantaj.

(48)

Autoritățile federale germane susțin că, chiar dacă referința este reprezentată de normele fiscale obișnuite, Comisia nu se poate baza pe lipsa unui mecanism de recuperare la nivelul normelor fiscale speciale (și pe o simplă posibilitate a existenței unui avantaj) pentru a concluziona că normele fiscale speciale conferă un avantaj. Acestea consideră că hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene („Curtea de Justiție”) în cauza C-81/10 P – France Télécom SA/Comisia Europeană (30) nu este relevantă în cazul de față, deoarece France Telecom făcea obiectul normelor fiscale obișnuite (cu excepția unor aspecte specifice).

(49)

De asemenea, autoritățile federale germane susțin că al doilea obiectiv al normelor fiscale speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice nu este de a-i impozita pe aceștia din urmă la fel ca în temeiul normelor fiscale obișnuite (sau mai mult decât în temeiul acestora), ci doar de a preleva o parte din profitul acestora până la atingerea limitei de viabilitate economică (Wirtschaftlichkeitsgrenze). Al doilea obiectiv ar permite un nivel mai scăzut de impozitare (specială) în cazurile în care profitul este scăzut (dar nu ar obliga legiuitorul să protejeze un cazinou public existent pentru a proteja sarcina publică pe care o îndeplinește). Conceptul de înlocuire (Abgeltung) nu trebuie înțeles în termeni cantitativi, ci calitativi. Prin urmare, Germania consideră că Comisia s-ar baza pe o ipoteză greșită atunci când susține în decizia de inițiere a procedurii că scăderea impozitului pe cazinouri sub nivelul de 80 % ales inițial ar implica faptul că regimul special nu își mai atinge obiectivul.

(50)

Autoritățile federale germane explică faptul că toate măsurile care fac obiectul procedurii oficiale de investigare sunt în concordanță cu obiectivul regimului fiscal special de prelevare a unei părți din profituri până la limita viabilității economice (Wirtschaftlichkeitsgrenze). Reducerile ad-hoc sunt menite să evite o impozitare care depășește limita de viabilitate economică.

(51)

În ceea ce privește prima etapă a testului de selectivitate (identificarea regimului de referință), autoritățile federale germane susțin că nu există un regim fiscal de referință unic sau uniform la care ar fi supuși operatorii de cazinouri publice și operatorii de săli comerciale de jocuri de noroc. Operatorii de cazinouri publice reprezintă o excepție în această privință (Ausnahmeerscheinung); aceștia au propriul regim fiscal specific și nu există niciun cadru de referință (cu excepția cadrului TVA, care este armonizat la nivelul Uniunii) de la care ar deroga acest regim fiscal specific. Potrivit jurisprudenței instanțelor Uniunii, normele fiscale obișnuite pot reprezenta regimul de referință numai pentru persoanele cărora li s-ar aplica, în principiu, aceste norme. Operatorii de cazinouri publice sunt foarte diferiți din punct de vedere juridic și faptic de operatorii de săli comerciale de jocuri de noroc, în principal deoarece primii îndeplinesc o sarcină publică, iar cei din urmă desfășoară o activitate economică (wirtschaftliche Tätigkeit).

(52)

În ceea ce privește a doua etapă a testului de selectivitate (derogarea), autoritățile federale germane susțin că cele două regimuri fiscale diferite (regimul normal și regimul specific) au obiective diferite. Normele fiscale obișnuite vizează generarea de venituri fără vreo obligație legată de utilizarea veniturilor. În schimb, profiturile prelevate în temeiul normelor fiscale speciale sunt destinate unor scopuri caritabile.

(53)

În ceea ce privește a treia etapă a testului de selectivitate (justificarea), autoritățile federale germane afirmă că nu poate fi furnizată prima facie nicio justificare pentru o măsură selectivă în cazuri precum cel în cauză, în care nu există un regim de referință comun. În același timp, există similitudini între cele două regimuri fiscale, în special din perspectiva principiului comun de evitare a dublei impuneri sau a impozitării excesive. Astfel, în cazul în care ar exista un singur regim de referință comun (iar tratamentul fiscal aplicat operatorilor de cazinouri publice ar fi selectiv prima facie), ar trebui să se țină seama de principiul evitării impozitării excesive.

(54)

Autoritățile federale germane consideră că regimul fiscal special aplicabil operatorilor de cazinouri publice este regimul de referință relevant și, prin urmare, că nu ar exista nicio derogare. Cu toate acestea, autoritățile federale germane nu sunt de acord că obiectivul acestui regim fiscal special este de a atinge cel puțin sarcina fiscală care ar rezulta din normele fiscale obișnuite, astfel că un posibil avantaj acordat de normele fiscale speciale nu ar fi contrar logicii acestor norme fiscale speciale. În acest context, în cazul în care Comisia evaluează coerența/consecvența modului în care a fost conceput respectivul cadru de referință separat în lumina hotărârii Curții de Justiție în cauza Comisia și Spania/Government of Gibraltar și Regatul Unit (31), autoritățile federale germane consideră că normele fiscale speciale sunt în concordanță cu obiectivul lor și nu sunt selective prin concepție.

(55)

Autoritățile federale germane consideră că reducerile ad-hoc fac parte din normele fiscale speciale și urmăresc obiectivul de evitare a impozitării excesive, care este unul dintre obiectivele normelor fiscale speciale.

(56)

Autoritățile federale germane susțin că nu există niciun efect asupra schimburilor comerciale, deoarece efectele măsurilor sunt pur locale, iar măsurile nu au decât cel mult efecte marginale asupra investițiilor transfrontaliere sau asupra stabilirii transfrontaliere. Având în vedere localizarea geografică a majorității cazinourilor publice, este, de asemenea, puțin probabil ca clienții din alte state membre să se deplaseze în Germania doar pentru a juca în cazinourile publice germane. Autoritățile federale germane susțin că puține cazinouri publice sunt situate în apropierea frontierei și, prin urmare, nu ar trebui să se țină seama de acestea. În plus, numai existența unui cazinou public ca atare (și nu nivelul său de impozitare) este relevantă pentru a evalua dacă există un efect asupra schimburilor comerciale, deoarece impozitarea nu este armonizată la nivelul Uniunii.

(57)

Autoritățile federale germane susțin că normele fiscale speciale nu pot conduce la o denaturare (chiar potențială) a concurenței, deoarece exploatarea cazinourilor publice face obiectul unui monopol, astfel cum se menționează la punctul 188 din Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat (32). Întreprinderi din alte state membre nu pot intra pe piața germană deoarece libertatea de stabilire nu conferă dreptul de a obține concesiunea necesară pentru exploatarea unui cazinou, și nu din cauza normelor fiscale speciale. În plus, există diferențe semnificative între jocurile oferite de cazinourile publice și jocurile oferite de sălile comerciale de jocuri de noroc. Jocurile de cazinou pot fi oferite numai de către cazinouri, sunt, în principiu, interzise și sunt caracterizate de costuri ridicate cu personalul (cheltuieli cu forța de muncă). Aparatele de jocuri de noroc exploatate de cazinourile publice și de sălile comerciale de jocuri de noroc fac obiectul unor reglementări diferite: numai aparatele exploatate de sălile comerciale de jocuri de noroc fac obiectul unei serii de restricții și, în special, trebuie să respecte reglementările tehnice care previn posibilitatea unor pierderi nejustificat de mari în perioade scurte de timp. Pe de altă parte, accesul la cazinourile publice este restricționat (controale la intrare, număr limitat de cazinouri publice pe land), în timp ce sălile comerciale de jocuri de noroc își oferă serviciile unei clientele mai largi.

(58)

În ceea ce privește impozitele naționale, autoritățile federale germane susțin că scutirea de la plata impozitelor naționale era deja prevăzută în legea din 1938 și ar trebui considerată o măsură existentă, indiferent de actele normative (măsurile fiscale) adoptate de landuri după 1958. Faptul că scutirea fiscală nu a fost utilizată înainte de 1958 în anumite landuri (deoarece nu s-au deschis cazinouri publice în anumite landuri) este irelevant.

(59)

Pentru autoritățile federale germane, a considera, în conformitate cu poziția Comisiei, că scutirea de la plata impozitelor naționale nu constituie ajutor existent contravine jurisprudenței privind selectivitatea regională, astfel cum se detaliază la punctul 144 din Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat. Chiar dacă regimurile fiscale speciale stabilite la nivel regional ar putea fi considerate derogări de la normele fiscale obișnuite (ipoteză contestată de Germania), aceste derogări ar fi imputabile landurilor germane, care sunt autonome.

(60)

Autoritățile federale germane susțin, de asemenea, că scutirea de la plata taxei de solidaritate nu este o măsură nouă, deoarece era deja reglementată de legea din 1938 (ca orice altă taxă, chiar viitoare). De asemenea, această taxă este calculată pe baza cuantumului impozitului pe profit sau pe venit datorat și, întrucât există o scutire de la plata impozitului pe profit sau a impozitului pe venit, este, prin urmare, imposibil să se calculeze valoarea acestei taxe.

(61)

În ceea ce privește impozitele landurilor (și municipale), autoritățile federale germane consideră că scutirile de la plata impozitelor landurilor sunt măsuri existente indiferent de data adoptării lor, deoarece temeiul juridic al acestor scutiri a fost prevăzut în legea din 1938, iar principiile generale de impozitare a cazinourilor publice (impozitare până la limita viabilității economice sau Wirtschaftlichkeitsgrenze) erau deja stabilite în legea din 1938. În 1938, legiuitorul nu a putut enumera toate impozitele diferitelor landuri. Articolul 6 alineatul (2) din legea din 1938 vizează, de asemenea, impozitele viitoare ale landurilor. Legea din 1938 nu impune scutiri de la plata impozitelor landurilor și a impozitelor municipale; acestea au fost stabilite numai atunci când a fost necesar, și anume la înființarea unui cazinou public într-un land, ceea ce, în unele cazuri, a avut loc numai după 1958, însă scutirea decurge întotdeauna din legea din 1938.

(62)

În ceea ce privește reducerile ad-hoc ale impozitelor speciale (măsurile 2.b și 4.c), autoritățile federale germane consideră că aceste măsuri nu sunt selective, deoarece rezultă din principiile generale de impozitare a cazinourilor publice. Având în vedere că aceste principii au fost stabilite în legea din 1938 și că măsurile ad-hoc decurg în mod direct din aceste principii, măsurile ad-hoc, chiar dacă au fost introduse după anul 1958, nu sunt nici ele măsuri noi.

(63)

În ceea ce privește reducerile legale ale impozitelor speciale și reducerile legale automate temporare ale impozitelor speciale în anumite circumstanțe (măsurile 2.a și 4.b), autoritățile federale germane consideră că măsurile respective nu oferă un avantaj selectiv. Acestea sunt conforme cu principiile generale de impozitare a cazinourilor publice.

(64)

Autoritățile federale germane susțin că măsurile în cauză (regimurile fiscale speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice) urmăresc un obiectiv de interes general (aceste fac trimitere la raționamentul formulat în alte secțiuni ale observațiilor lor), sunt necesare, adecvate și proporționale.

(65)

Pe lângă clarificările factuale privind tratamentul fiscal special aplicat în acest land, landul Baden-Württemberg susține că, deși scutirea fiscală a fost acordată exclusiv societății Spielbank Baden-Baden GmbH & Co. KG, înainte de 1958, aceasta era singurul operator de cazinouri publice din land și, prin urmare, toți operatorii au beneficiat de facto de scutiri fiscale la momentul respectiv.

(66)

Bavaria susține că documentele furnizate Comisiei arată că scutirea de la plata impozitului comercial a fost acordată înainte de 1958 de un număr nedeterminat de municipalități unui număr nedeterminat de operatori de cazinouri publice și, prin urmare, aceasta ar viza, în teorie, toți operatorii din acest land.

(67)

Bavaria susține, de asemenea, că scutirea de la plata impozitului comercial decurge de la articolul 6 alineatul (1) din legea din 1938 și, prin urmare, datează în mod direct de la data adoptării legii respective.

(68)

În ceea ce privește existența unui ajutor de stat, landul Hamburg susține că activitățile de catering ale operatorilor de cazinouri publice nu ar trebui luate în considerare pentru a califica sau nu acești operatori drept întreprinderi. Landul Hamburg explică, de asemenea, că jocurile de noroc online sunt interzise în Germania, astfel că jocurile de noroc online (ilegale) nu sunt în concurență cu serviciile furnizate de operatorii de cazinouri publice. Landul Hamburg reamintește că, întrucât selecția operatorului de cazinouri publice din land a fost organizată prin intermediul unei licitații deschise oricărui operator din Europa, nu a existat niciun obstacol fiscal pentru operatorii străini.

(69)

În ceea ce privește calificarea regimului fiscal special din acest land ca fiind existent sau nou, landul Hamburg susține că respectiva cotă a impozitului pe cazinouri nu a fost redusă, întrucât aceasta poate ajunge în continuare la 90 % din venitul brut obținut din jocurile de noroc. De asemenea, landul Hamburg arată că, în orice caz, nu se poate face nicio comparație adecvată (între normele fiscale obișnuite și normele fiscale speciale), în special deoarece operatorul ar fi acționat diferit dacă ar fi fost supus unui alt regim fiscal.

(70)

Landul Renania-Palatinat explică faptul că reducerile ad-hoc ale impozitului pe cazinouri au fost justificate ținând seama de principiile prevăzute în legea din 1933 și sunt necesare pentru a proteja viabilitatea sarcinii publice îndeplinite de operator.

(71)

Landul Renania-Palatinat susține că rata impozitului pe profit și rata impozitului pe venit au fost reduse în paralel cu reducerea impozitului pe cazinouri. Evoluția în timp a impozitului pe divertisment nu poate fi descrisă cu precizie. Impozitul comercial a crescut în timp. Aceste evoluții contradictorii arată că nu se poate constata nicio tendință evidentă în ceea ce privește impozitele normale. Introducerea la nivelul landului a unui impozit special pe profit reprezintă o adaptare oportună a normelor fiscale speciale și nu constituie o modificare fundamentală a normelor fiscale speciale.

(72)

Landul Renania-Palatinat susține că, deși scutirea fiscală a fost acordată exclusiv cazinoului (Spielbank) din Bad Neuenahr, înainte de 1958, acesta era singurul operator de cazinouri publice din orașul respectiv și, prin urmare, nu a fost necesar să se prevadă o scutire generală. Landul Renania-Palatinat consideră, de asemenea, că scutirea de la plata impozitelor municipale nu a expirat deoarece a fost reînnoită periodic.

(73)

În ceea ce privește cazinoul (Spielbank) din Bad Dürkheim, landul susține că acesta nu a plătit niciodată impozite municipale înainte de intrarea în vigoare a TFUE (33), acest fapt demonstrând probabilitatea existenței unei scutiri fiscale.

(74)

SBHW susține că respectivul contract de concesiune deținut pentru exploatarea cazinoului public a implicat diverse obligații (investiții în bunuri imobile etc.), care, împreună cu alte elemente de reglementare (interzicerea fumatului), au avut un impact negativ asupra rentabilității întreprinderii. Reducerile ad-hoc ale impozitelor speciale au fost necesare pentru a supraviețui, trebuind justificate în fața autorităților fiscale. SBHW a plătit impozite mult mai mari decât sălile comerciale de jocuri de noroc. Cazinourile publice nu se află în concurență cu sălile comerciale private de jocuri de noroc ca urmare a diferențelor juridice menționate de autoritățile federale germane.

(75)

Asociația Europeană a Cazinourilor explică faptul că există multe diferențe de reglementare între cazinourile publice și sălile comerciale de jocuri de noroc (Spielhallen).

(76)

Asociația Europeană a Cazinourilor susține că un avantaj fiscal ar constitui o simplă compensație din partea statului pentru serviciile de interes economic general furnizate de cazinourile publice germane. Landurile au încredințat cazinourilor sarcina publică de a reduce jocurile de noroc ilegale și de a oferi posibilități monitorizate de stat pentru a satisface nevoia umană irefragabilă de a juca jocuri de noroc. Operatorii de cazinouri publice fac obiectul mai multor restricții normative (forma juridică, necesitatea de a deține o autorizație, lista neagră a jucătorilor dependenți), în timp ce operatorii de săli comerciale de jocuri de noroc își poate alege forma juridică.

(77)

Din punctul de vedere al Asociației Europene a Cazinourilor, piața relevantă a produsului pentru stabilirea amenințărilor de denaturare a concurenței este piața cazinourilor publice. Comisia ar trebui să definească mai întâi piața relevantă a produsului, neputând face pur și simplu afirmații nefondate potrivit cărora operatorii de cazinouri concurează cu operatorii de săli de jocuri și cu alte societăți care desfășoară activități pe piața mai largă a divertismentului. Acest lucru contrazice practica decizională anterioară a Comisiei, potrivit căreia nu există o piață uniformă a jocurilor de noroc (decizia de non-opoziție a Comisiei din 4 iunie 2004, Comp/M.3373, punctul 26 și următoarele). Jocurile de masă și jocurile de tip slot machine oferite de cazinouri sunt complet diferite de jocurile de noroc comerciale de tip slot machine oferite în sălile de jocuri.

(78)

Potrivit Asociației Europene a Cazinourilor, exploatarea cazinourilor este limitată din punct de vedere juridic la landul respectiv, iar jurisprudența respinge posibilitatea unui efect negativ asupra schimburilor comerciale dintre statele membre în astfel de situații (cauza T-728/17).

(79)

SHSWSN susține, în general, că Comisia nu a ținut seama în mod suficient de particularitățile de fapt și de drept ale cazinourilor publice și de diferențele dintre acestea și sălile de jocuri de noroc. Potrivit instanțelor germane (Curtea Administrativă Federală, BVerwG, 13 iunie 2013, 9 B 50/12, punctul 6), aceste diferențe justifică un tratament fiscal diferențiat.

(80)

Operatorii de cazinouri publice îndeplinesc o sarcină publică. Activitatea cazinourilor publice face parte din funcțiile esențiale ale statului. Există o obligație de exploatare a cazinourilor publice. Acest lucru ar fi confirmat de hotărârile Curții Constituționale a Germaniei (BVerfG, 18 martie 1970, 2 BvO 1/65, punctul 97 f, BVerfG, 18 martie 1970, 2 BvO 1/65, punctul 99 și următoarele). Întrucât aspectele economice ale exploatării cazinourilor publice sunt foarte limitate (în comparație cu obiectivul de politică publică de prevenire a dependenței), nu există o piață reală pentru cazinourile publice, iar această piață este limitată la câțiva furnizori (și nu include sălile comerciale de jocuri de noroc, BVerfG, 19 iulie 2000, 1 BvR 539/96, punctele 70 și 73). Cazinourile publice trebuie să fie exploatate din punct de vedere economic, dar aspectul economic este auxiliar și indisociabil de activitatea de serviciu public (cauza C-138/11, punctul 38). Existența unui preț nu este relevantă.

(81)

Având în vedere cadrul juridic diferit, Curtea Constituțională Federală a considerat că există două piețe diferite, una pentru cazinourile publice (limitată la cazinourile publice) și una pentru sălile comerciale de jocuri de noroc (BVerfG, 19 iulie 2000, 1 BvR 539/96, punctele 70 și 73). Din punctul de vedere al jucătorilor, oferta de jocuri de noroc a cazinourilor publice este diferită de oferta de jocuri de noroc a sălilor comerciale de jocuri de noroc, iar produsele nu sunt interschimbabile. Cazinourile publice nu au putut detecta trecerea de la un tip de joc la altul. Cele două regimuri fiscale urmăresc obiective diferite și nu pot fi comparate.

(82)

Orice întreprindere dintr-un stat membru al UE poate primi concesiunea de exploatare a unui cazinou public. Acesta este cazul întreprinderii austriece Casinos Austria International GmbH, care exploatează cazinourile publice din Saxonia Inferioară.

(83)

Nu există vreo denaturare a concurenței nici în ceea ce privește cererea (clienți/jucători). Cazinourile publice sunt singurii furnizori de jocuri de masă. Aparatele de jocuri de noroc exploatate de cazinourile publice sunt, de asemenea, fundamental diferite de cele din sălile comerciale de jocuri de noroc.

(84)

Efectul măsurii este limitat la teritoriul fiecărui land, ca urmare a zonei deservite de cazinourile publice în cauză. Potrivit Comisiei (COMP/M.3373 – Accor/Colony/Desseigne-Barriere/JV vom 4. Juni 2004, punctul 23), jucătorii sunt dispuși să se deplaseze 30 de minute pentru aparatele de jocuri de noroc și 60 de minute pentru jocurile de masă. Hamburg se află la 1 oră și 49 de minute de Danemarca și la 2 ore și 57 de minute de cel mai apropiat cazinou danez. Wiesbaden se află la 2 ore și 1 minut de Luxemburg și la 2 ore și 30 de minute de cel mai apropiat cazinou luxemburghez. Cazinourile publice din Saxonia Inferioară se află la un interval cuprins între 11 minute și 3 ore și 17 minute de Țările de Jos și la un interval cuprins între 31 de minute și 3 ore și 21 de minute de cel mai apropiat cazinou olandez. Doar un număr foarte limitat de jucători ai cazinourilor publice germane sunt resortisanți ai altor state membre ale UE, presupunându-se că acești jucători nu călătoresc în Germania pentru a juca jocuri de cazinou, ci din alte motive.

(85)

În ceea ce privește cadrul de referință, SHSWSN susține că, exceptând TVA, regimul de referință ales de Comisie (legislația fiscală aplicabilă întreprinderilor – Unternehmenssteuerrecht) nu este regimul corect, întrucât acesta nu vizează, în principiu, operatorii de cazinouri publice. Legislația fiscală aplicabilă cazinourilor publice (Spielbankensteuerrecht) nu este o excepție sau o derogare de la Unternehmenssteuerrecht, cele două fiind regimuri fiscale foarte diferite și autonome și constituind două seturi de măsuri generale. Prin urmare, Spielbankensteuerrecht constituie mai degrabă un regim propriu de referință.

(86)

Noțiunea de selectivitate regională este aplicabilă, de asemenea, numai într-un singur regim fiscal care vizează presupusul beneficiar și concurenții săi. Domeniul de competență al unei instituții regionale (în cazul de față, al unui land) situat într-un stat membru constituie un cadru de referință regional independent pentru testul de selectivitate, dacă dispune de suficientă autonomie. În ipoteza unei descentralizări simetrice a competențelor fiscale, existența unor cote de impozitare diferite nu este selectivă. Cele două regimuri fiscale sunt imputabile din perspectiva a două competențe legislative diferite (statul federal și landurile): singurul cadru de referință este Spielbankensteuerrecht de la nivel regional.

(87)

În ceea ce privește a doua etapă a testului de selectivitate (comparabilitatea și derogarea), dacă regimul de referință este reprezentat de impozitarea cazinourilor publice, nu există nicio derogare. Diferențele de impozitare a cazinourilor publice între diferite landuri sunt, de asemenea, irelevante din perspectiva raționamentului privind selectivitatea regională. Dacă se ia în considerare impozitarea normală a întreprinderilor ca regim de referință, impozitarea cazinourilor publice reprezintă o derogare, însă cazinourile publice și sălile de jocuri de noroc nu se află în aceeași situație.

(88)

Întrucât impozitarea cazinourilor publice nu face parte din regimul de referință utilizat de Comisie (norme fiscale generale), este imposibil să se furnizeze o justificare în a treia etapă a testului de selectivitate. Dacă se ia în considerare impozitarea cazinourilor publice ca referință, există posibile justificări: cazinourile publice trebuie impozitate numai în măsura în care își păstrează capacitatea de a-și îndeplini întotdeauna sarcina publică; evitarea impozitării excesive ar putea fi, de asemenea, relevantă.

(89)

Avantajul trebuie calculat utilizând impozitele generale aplicabile în landurile și orașele relevante în care există cazinouri publice. Un astfel de calcul abstract este în detrimentul cazinourilor publice, deoarece acestea nu s-au putut adapta la normele fiscale obișnuite. În orice caz, începând cu anul 2007, cazinourile publice din Hamburg, Wiesbaden și Saxonia Inferioară nu au beneficiat de niciun avantaj. Acest lucru arată că sălile de jocuri de noroc beneficiază de avantaje.

(90)

Scutirile fiscale, reducerile (foarte limitate) ale impozitului pe cazinouri și mecanismul de compensare a TVA (și, în general, flexibilitatea necesară în stabilirea cotei de impozitare pentru a se asigura că sarcinile publice încredințate pot fi îndeplinite de cazinourile publice) decurg din legile din 1933 și 1938. Obiectivul și scopul politic al normelor fiscale speciale nu s-au schimbat. Nu au existat modificări semnificative după 1958 sau aceste modificări ar reprezenta doar concretizarea posibilităților existente înainte de 1958. Existența unui cazinou public înainte de 1958 nu este relevantă pentru scutirea de la plata impozitului pe profit și a impozitului pe venit. O reducere a cotei impozitului pe cazinouri nu poate fi utilizată doar pentru a concluziona că a avut loc o modificare semnificativă a regimului, deoarece impozitarea (și profitul) cazinourilor publice depinde și de alte caracteristici care nu pot fi calculate. Evoluția normelor fiscale obișnuite nu poate transforma normele fiscale speciale nemodificate în ajutoare noi.

(91)

Ajutorul ar fi compatibil dacă se urmează același raționament precum cel din Decizia 2012/140/UE a Comisiei („decizia din 20 septembrie 2011”) (34), deoarece scopul ajutorului ar fi asigurarea protecției jucătorilor.

(92)

În acest caz, recuperarea ar trebui interzisă deoarece este contrară protecției încrederii legitime a beneficiarilor care și-au plătit întotdeauna impozitele și deoarece normele fiscale speciale există din 1938, iar dispunerea recuperării ar pune în pericol sarcina publică îndeplinită de cazinourile publice.

(93)

FBS susține că nu există concurență între cazinourile publice și sălile comerciale de jocuri de noroc, cele două regimuri fiscale fiind independente. Un studiu realizat de KPMG arată că sarcina fiscală a FBS în temeiul normelor fiscale speciale este mult mai mare decât în temeiul normelor fiscale obișnuite.

(94)

FBS consideră că reducerile ad-hoc sunt, de asemenea, intrinsec legate de normele fiscale speciale general aplicabile prevăzute în legislația regională privind cazinourile publice din Hessen. Posibilitatea de a reduce impozitele speciale este un mecanism de corecție impus de Constituția Germaniei pentru a evita impozitarea excesivă [care poate apărea deoarece baza de impozitare a impozitelor speciale este venitul brut obținut din jocurile de noroc, iar nu profitul, principiul impozitării venitului net (Nettoprinzip) nefiind respectat în temeiul normelor fiscale speciale].

(95)

Potrivit SBN, operatorii de cazinouri publice nu sunt întreprinderi. Înlăturarea concurenței prin intermediul unui monopol legal nu exclude, ca atare, existența unei piețe și, prin urmare, calificarea drept întreprinderi (cauza T-309/12, punctul 68). Cu toate acestea, operatorii de cazinouri publice îndeplinesc sarcini publice: în interesul statului, cazinourile au sarcina publică de a reduce jocurile de noroc ilegale și de a oferi posibilități de jocuri de noroc monitorizate de stat. Există un interes public pentru a permite desfășurarea activităților de jocuri de noroc sub supravegherea statului. Faptul că operatorii își furnizează serviciile de jocuri de noroc în schimbul unei remunerații (gegen Entgelt) nu le transformă în întreprinderi, deoarece o parte din profitul lor este prelevată prin normele fiscale speciale care li se aplică. Curtea Constituțională Federală a Germaniei a recunoscut, de asemenea, că operatorii de cazinouri publice nu desfășoară activități economice (BVerfGE 28, 119).

(96)

Potrivit SBN, măsura 5 (normele fiscale speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice) nu oferă un avantaj. Chiar dacă se utilizează metoda (incorectă) a Comisiei (compararea normelor fiscale speciale și a normelor fiscale obișnuite), operatorii de cazinouri publice din Renania-Palatinat au fost supuși unei sarcini fiscale mult mai mari în temeiul normelor fiscale speciale care li se aplică în perioada 2007-2017, astfel că normele fiscale speciale constituie mai degrabă un dezavantaj pentru operatorii de cazinouri publice sau un avantaj pentru sălile comerciale de jocuri de noroc (dacă se urmează poziția Comisiei potrivit căreia cazinourile și sălile comerciale de jocuri de noroc sunt comparabile din punctul de vedere al concurenței).

(97)

SBN susține că măsura în cauză ar trebui evaluată pe baza unei analize complete a tuturor parametrilor relevanți, pozitivi și negativi ai măsurilor și a contextului acesteia, inclusiv a situației beneficiarului (cauza T-525/08, punctele 57 și 60). Comisia nu a luat în considerare însă faptul că normele fiscale speciale sunt indisolubil legate de ideea că jocurile de noroc riscante sunt permise de stat numai dacă se desfășoară într-un mediu responsabil.

(98)

Pentru SBN (cu referire la secțiunea 3.1.4 din decizia de inițiere a procedurii), Comisia a fuzionat în mod nejustificat cele două criterii ale avantajului și selectivității.

(99)

SBN susține că, pentru a stabili existența unui avantaj în cazul de față, compararea normelor fiscale speciale și a normelor fiscale obișnuite nu este metoda corectă, întrucât cele două regimuri fiscale sunt foarte diferite, astfel cum a recunoscut însăși Comisia în comparația sa abstractă. O comparație concretă a acestora nu reprezintă nici ea metoda corectă, deoarece nu există condiții normale de piață pentru operatorii de cazinouri publice (cauza C-15/14, punctele 77-79). Referința pentru evaluarea existenței unui avantaj ar trebui să se regăsească în legislația fiscală națională și ar trebui să țină seama de obiectivul regimului fiscal. În timp ce normele fiscale obișnuite urmăresc un obiectiv de colectare a veniturilor, regimul fiscal special aplicabil cazinourilor publice urmărește în primul rând scopuri de reglementare. Obiectivul de reținere a unei părți din profit (Abschöpfung) nu înseamnă că normele fiscale speciale vor conduce întotdeauna la un dezavantaj. Aceasta înseamnă că, în cazul în care profitul este scăzut, sarcina fiscală poate fi mai mică decât în temeiul normelor fiscale obișnuite, pentru a-i permite operatorului să își îndeplinească sarcina publică. Dar, bineînțeles, cazinourile publice nu trebuie menținute cu orice preț.

(100)

SBN consideră că lipsa unui mecanism de recuperare nu este relevantă, deoarece obiectivul normelor fiscale speciale permite – în anumite cazuri – o impozitare mai mică pentru a proteja sarcinile publice îndeplinite de cazinourile publice. Reducerea cotei impozitului pe cazinouri în Renania-Palatinat a fost justificată de evoluția negativă a cifrei de afaceri a operatorilor de cazinouri publice, de creșterea costurilor acestora și de necesitatea de a ține seama de capacitatea lor de plată, astfel cum se întâmplă în temeiul normelor fiscale obișnuite. Scopul său a fost să protejeze sarcinile publice îndeplinite de acești operatori.

(101)

SBN consideră că regimul fiscal special reprezintă propriul său cadru de referință, deoarece este foarte diferit de normele fiscale obișnuite și urmărește un obiectiv de reglementare. Legiuitorul german nu a avut intenția de a avantaja operatorii de cazinouri publice atunci când a conceput normele fiscale obișnuite. Curtea de Justiție consideră, de asemenea, că regimul de referință este reprezentat de normele care, ca atare, ar fi aplicabile întreprinderilor în cauză. Normele naționale privind impozitul pe profit nu reprezintă întotdeauna cadrul de referință (cauza C-88/03, punctul 59).

(102)

SBN susține că, întrucât regimul fiscal special este regimul de referință corect, normele fiscale speciale nu sunt selective. Operatorii de cazinouri publice se află într-o situație specifică în raport cu obiectivul de reglementare urmărit de normele fiscale speciale.

(103)

SBN consideră, de asemenea, că scopul normelor fiscale speciale nu este în mod automat de a conduce la o sarcină fiscală mai mare, deoarece aceste norme pot duce la o subimpozitare în anumite cazuri (profit scăzut, faza de înființare). Orice selectivitate a măsurilor în cauză ar fi justificată de principiul legislației fiscale care interzice impozitarea excesivă.

(104)

SBN susține că nici măsurile 2.b și 4.c nu sunt selective, deoarece intră sub incidența obiectivului normelor fiscale speciale de a impozita operatorii cazinourilor publice numai până la limitele de viabilitate economică (Wirtschaftlichkeitsgrenze). Deciziile ad-hoc de reducere a impozitelor speciale sunt măsuri specifice luate din motive de echitate și pentru a preveni dificultățile, fiind menite să mențină viabilitatea cazinourilor. Un operator privat ar fi acordat, de asemenea, o astfel de măsură pentru a menține cazinourile în funcțiune, deoarece nu ar fi dorit să acționeze împotriva obiectivului de reglementare de a oferi un acces reglementat la jocuri riscante în cazinourile publice.

(105)

SBN susține că operatorii de cazinouri publice dețin un monopol. Operatorii de aparate de jocuri de noroc obișnuite, cum ar fi sălile comerciale de jocuri de noroc, se pot afla în concurență cu operatorii de cazinouri publice, în măsura în care toți oferă jocuri de noroc, dar acest lucru nu este suficient în sensul ajutoarelor de stat. Caracterul interschimbabil al produselor, având în vedere caracteristicile acestora, prețurile și destinația lor, este decisiv. Însă cele două produse sunt diferite.

(106)

SBN susține, de asemenea, că activitățile operatorilor de cazinouri publice sunt activități pur locale. În perioada 2007-2017, proporția jucătorilor străini s-a situat între 3,22 % și 6,34 % pentru cazinoul din Bad Neuenahr și între 1,63 % și 3,32 % pentru cazinoul din Bad Dürkheim. Jucătorii interesați de jocurile de masă ar trebui să se deplaseze pe distanțe cuprinse între 50 și 100 km, în timp ce clienții interesați de aparatele de jocuri de noroc ale cazinourilor ar trebui să se deplaseze pe distanțe cuprinse între 30 și 50 km.

(107)

SBN consideră că măsurile în cauză, în cazul în care ar fi considerate ajutoare, ar fi compatibile în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE. Acestea urmăresc un obiectiv de interes general, și anume limitarea riscurilor legate de jocurile de noroc. Ele sunt necesare, proporționale și adecvate deoarece nu cauzează denaturări ale concurenței.

(108)

Potrivit SBN, măsurile în cauză sunt măsuri existente, deoarece se bazează pe articolul 6 din legea din 1938. Modificările ulterioare nu au schimbat esența acestei dispoziții și au fost inerente sistemului.

(109)

Reclamanții contestă metoda și rezultatul comparației concrete menționate de Comisie în considerentul 95 și următoarele din decizia de inițiere a procedurii.

(110)

Reclamanții susțin, de asemenea, că aparatele de jocuri de noroc exploatate de cazinourile publice, care sunt mai periculoase din punctul de vedere al protecției jucătorilor (potrivit Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (36)), ar trebui, a fortiori, să facă obiectul impozitului pe divertisment, având în vedere că aparatele de jocuri de noroc operate de sălile de jocuri de noroc fac obiectul acestui impozit, deși sunt mai puțin periculoase.

(111)

Reclamanții susțin, de asemenea, în contextul măsurii 3, că reținerea unei părți din profit (Gewinnabschöpfung) prevăzută de legea regională privind cazinourile publice din Renania de Nord-Westfalia nu reprezintă un impozit și nu ar trebui să fie luată în considerare în sarcina fiscală în temeiul normelor fiscale speciale. Aceștia susțin că numai legislația germană este relevantă pentru a califica o măsură drept impozit și că reținerea unei părți din profit nu urmărește efectiv obiectivele regimului fiscal special aplicabil cazinourilor publice (și anume Abgeltung și Abschöpfung).

(112)

Reclamanții consideră că Comisia nu a clarificat anumite aspecte ale mecanismului de compensare a TVA. Din punctul de vedere al reclamanților, Comisia nu a examinat argumentul acestora potrivit căruia obligația de a plăti TVA nu a avut nicio consecință economică pentru cazinourile publice. De asemenea, nu este clar dacă dreptul de deducere a TVA achitate în amonte este utilizat de cazinourile publice, deși acest lucru nu este necesar, întrucât, chiar dacă nu au utilizat acest drept, acestea ar economisi valoarea taxei achitate în amonte printr-o reducere a impozitului pe cazinouri. Unele venituri ale cazinourilor publice (cum ar fi taxele de intrare) nu sunt impozitate deloc, lucru pe care Comisia ar trebui să îl investigheze.

(113)

Autoritățile federale germane consideră că lupta împotriva dependenței de jocurile de noroc este urmărită prin cadrul de reglementare al cazinourilor publice, nu prin impozitare. Prin urmare, nu este necesară o impozitare suplimentară a cazinourilor publice în temeiul impozitului pe divertisment. Acestea contestă punctul de vedere al reclamanților potrivit căruia reținerea unei părți din profit în Renania de Nord-Westfalia nu reprezintă un impozit. Reținerea unei părți din profit este un impozit în conformitate cu dispoziția relevantă din codul fiscal [Abgabenordnung, a se vedea articolul 3 alineatul (1) din acesta].

(114)

Autoritățile germane consideră că observațiile prezentate de Asociația Europeană a Cazinourilor sprijină în mare parte propria poziție, dar subliniază din nou că normele fiscale obișnuite nu constituie cadrul de referință pentru impozitarea cazinourilor publice.

(115)

De asemenea, acestea sunt în mare parte de acord cu observațiile prezentate de operatorii de cazinouri publice.

(116)

Potrivit jurisprudenței Curții de Justiție, mai multe intervenții ale statului trebuie privite ca o „intervenție unică”, în special atunci când, „având în vedere succesiunea lor în timp, finalitatea lor și situația întreprinderii la momentul acestor intervenții”, ele sunt atât de strâns legate între ele încât „este imposibilă separarea” lor (37). Comisia are obligația de a examina, în totalitatea lor, măsuri complexe pentru a determina dacă acestea conferă întreprinderii beneficiare un avantaj economic pe care nu l-ar fi primit în condiții normale de piață (38). Atunci când o intervenție publică are consecințe diferite (pozitive și negative) pentru o întreprindere, Comisia trebuie să ia în considerare efectul cumulativ al acestor consecințe pentru a evalua existența unui avantaj (39).

(117)

În această privință, astfel cum se explică în secțiunea 2.2.3, atât impozitele speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice, cât și scutirile de la plata impozitelor normale sunt de aceeași natură (respectiv măsuri fiscale, a se vedea considerentul 158). Acestea sunt, în fiecare land, cele două părți sau componente inseparabile ale unei măsuri complexe (una pentru fiecare land) și, prin urmare, sunt evaluate împreună. Normele fiscale speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice sunt definite în fiecare land și includ, de asemenea, reduceri ale impozitului pe cazinouri și ale altor impozite speciale.

(118)

Prezenta decizie se referă la cele 16 regimuri fiscale speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice din cele 16 landuri (40) („măsurile”), care cuprind, în fiecare land:

(a)

tratamentul fiscal special general aplicabil operatorilor de cazinouri publice care își desfășoară activitatea în landul respectiv, care include un aspect pozitiv (impozitele speciale impuse operatorilor de cazinouri publice) și un aspect negativ (scutirile de la plata impozitelor aplicabile în mod normal) (măsura 5). Acest tratament fiscal special include, de asemenea, reducerile general aplicabile ale impozitelor speciale impuse operatorilor de cazinouri publice, care sunt automate și prevăzute de legile landurilor, și anume reducerea impozitului pe cazinouri pentru compensarea TVA (măsura 1) și, dacă este cazul, reducerea impozitului pe cazinouri în cazul deschiderii unor cazinouri publice noi (măsura 2.a) și/sau în alte circumstanțe (măsura 4.b) și

(b)

deciziile ad-hoc ale autorităților publice de a reduce impozitele speciale aplicabile anumitor operatori de cazinouri publice, dacă este cazul (măsura 2.b și măsura 4.c). Aceste reduceri sunt intrinsec legate de tratamentul fiscal special aplicabil operatorilor de cazinouri publice și, prin urmare, trebuie evaluate în cadrul celor 16 regimuri. La nivel formal, temeiul juridic pentru acordarea unor astfel de reduceri este într-adevăr prevăzut de aceeași lege a landurilor precum cea care stabilește celelalte caracteristici ale tratamentului fiscal special. La un nivel care vizează într-o mai mare măsură fondul acestor aspecte, reducerile ad-hoc nu pot fi evaluate în mod izolat, deoarece acestea doar reduc sarcina fiscală care decurge din normele fiscale speciale, nefiind posibil să se stabilească dacă aceste reduceri ad-hoc, ca atare, oferă un avantaj în comparație cu normele fiscale obișnuite (a se vedea considerentul 137 din decizia de inițiere a procedurii). În plus, pentru a adapta sarcina fiscală a operatorilor de cazinouri publice, autoritățile publice ale landurilor dispun de o simplă posibilitate formală de a alege între o modificare directă a regimului, și anume a caracteristicilor fiscale prevăzute de legea privind cazinourile publice, sau o reducere a sarcinii fiscale prin adoptarea unor măsuri ad-hoc. Germania a subliniat, de asemenea, că măsurile ad-hoc au urmărit același obiectiv general precum tratamentul fiscal special.

(119)

În ceea ce privește mecanismele de compensare a TVA, decizia de inițiere a procedurii menționează că operatorii de cazinouri publice au fost supuși TVA începând din 2006 (considerentul 123 din decizia de inițiere a procedurii), în timp ce, înainte de 2006, aceștia au fost scutiți în mod oficial de TVA, însă impozitul pe cazinouri pe care îl plăteau era menit să înlocuiască toate impozitele normale, inclusiv TVA (nota de subsol 66 din decizia de inițiere a procedurii). Aceasta menționează, de asemenea, că mecanismele de compensare a TVA nu au putut fi evaluate separat de obligațiile în materie de TVA ale operatorilor de cazinouri publice, ceea ce a condus la constatarea că reforma din 2006 care cuprindea ambele elemente a fost neutră (considerentele 124 și 125 din decizia de inițiere a procedurii). În consecință, este posibil ca reforma din 2006 să fi menținut doar un avantaj existent legat de normele fiscale speciale care se aplică operatorilor de cazinouri publice, aspect inclus în evaluarea măsurii 5, asupra căreia Comisia a inițiat procedura oficială de investigare. În sfârșit, decizia de inițiere a procedurii menționează că analizarea mecanismului de compensare a TVA separat de obligația aferentă în materie de TVA a cazinourilor publice nu a condus la constatarea vreunui avantaj, deoarece aceste mecanisme doar au redus nivelul impozitelor speciale, fără nicio raportare la regimul de referință relevant, care este reprezentat de normele fiscale obișnuite (considerentul 126 din decizia de inițiere a procedurii).

(120)

În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE, „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.

(121)

Calificarea unei măsuri drept ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE presupune îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: (i) măsura trebuie să fie imputabilă statului și să fie finanțată prin intermediul resurselor de stat, (ii) aceasta trebuie să confere un avantaj unei întreprinderi; (iii) acest avantaj trebuie să fie selectiv și (iv) măsura trebuie să denatureze concurența sau să amenințe să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.

(122)

Pentru a constitui ajutor de stat, o măsură trebuie să fie atât imputabilă statului, cât și finanțată prin intermediul resurselor de stat.

(123)

Măsurile sunt măsuri fiscale, imputabile unei autorități publice (stat central/landuri/municipalități, a se vedea secțiunea 2.2). Acestea implică, de asemenea, resurse publice, în măsura în care autoritățile publice care colectează aceste impozite renunță la venituri pe care altfel le-ar colecta de la o întreprindere în condiții normale (41).

(124)

Cazinourile publice germane oferă servicii (în special servicii de jocuri de noroc și servicii conexe jocurilor de noroc (42)) în schimbul unei remunerații (taxe de intrare, o parte din pariurile plasate sub formă de câștiguri, prețuri), aspect necontestat de Germania sau de operatorii cazinourilor publice (43). Ele oferă aceste servicii pe o piață (a se vedea secțiunea 4.2.3 privind denaturarea concurenței). Prin urmare, acestea sunt întreprinderi care desfășoară activități economice în sensul ajutoarelor de stat.

(125)

Faptul că legislația națională sau instanțele naționale nu ar fi considerat activitățile de jocuri de noroc ale cazinourilor publice drept activități economice nu este relevant, în măsura în care această calificare nu a fost efectuată în lumina articolului 107 alineatul (1) din TFUE (44). Hotărârile pronunțate de instanțele germane în alte contexte conțin constatări diferite; de exemplu, Curtea Constituțională Federală a Germaniei a constatat, de asemenea, că exploatarea unui cazinou public este, fără îndoială, „orientată spre profit” și că operatorii de cazinouri publice sunt antreprenori/întreprinderi (Unternehmer) (45); într-o altă hotărâre, același tribunal a calificat exploatarea cazinourilor publice drept o simplă „ocupație/profesie” (46). În aceeași ordine de idei, operatorii de cazinouri publice ar fi supuși impozitului comercial (în cazul în care nu sunt scutiți de la plata acestuia), însă acest impozit se aplică numai „întreprinderilor” și entităților care desfășoară o „activitate economică” (47). În plus, operatorii de jocuri de noroc sunt, în principiu, persoane impozabile în scopuri de TVA, în conformitate cu Directiva 2006/112/CE a Consiliului (48). De asemenea, în mai multe landuri, operatorii de cazinouri publice sunt întreprinderi obișnuite de drept privat deținute de proprietari privați.

(126)

Comisia a considerat deja că activitățile de jocuri de noroc (și în special activitățile cazinourilor) sunt activități economice în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE (49).

(127)

Afirmația că operatorii de cazinouri publice nu sunt activi „pe o piață” (deoarece jocurile de noroc sunt interzise în Germania și deoarece numai operatorii de cazinouri publice sunt autorizați în ceea ce privește furnizarea jocurilor pe care le oferă) va fi examinat (și respins) în secțiunea 4.2.3 cu privire la denaturarea concurenței. De asemenea, este suficient să se constate că pretinsa înlăturare a concurenței prin intermediul unui monopol legal nu exclude, ca atare, existența unei piețe și, prin urmare, calificarea drept întreprindere (50).

(128)

Germania și anumiți operatori de cazinouri publice susțin, în linii mari (51), că operatorilor de cazinouri publice li se încredințează sarcina publică de a oferi jocuri de noroc sub supravegherea statului pentru a canaliza instinctul de jocuri de noroc al populației prin intermediul unei oferte legale. Operatorii de cazinouri publice ar îndeplini o funcție esențială a statului, iar desfășurarea activităților lor ar fi obligatorie. Cu toate acestea, Curtea de Justiție a considerat doar câteva activități ca fiind de natură neeconomică și reprezentând funcții esențiale ale statului (poliția, siguranța navigației aeriene sau organizarea, finanțarea și executarea pedepselor cu închisoarea); furnizarea de servicii de jocuri de noroc nu face parte din acestea. În plus, cel puțin într-o serie de landuri, operatorii de cazinouri publice sunt întreprinderi de drept privat și nu sunt neapărat deținuți de autoritățile publice (52), ceea ce demonstrează că activitățile în cauză nu reprezintă funcții esențiale ale statului (sau ale autorităților publice în general). Mai mult, în anumite landuri, operatorii de cazinouri publice au dat faliment (a se vedea considerentul 144 din decizia de inițiere a procedurii) și, în unele landuri, nu au existat cazinouri publice timp de mai mulți ani (Turingia, Mecklenburg-Pomerania de Vest). Acest lucru arată că furnizarea de servicii de jocuri de noroc nu este o obligație a autorităților publice și că oferta legală (menită să canalizeze instinctul de jocuri de noroc al populației) descrisă de Germania era inexistentă în cazurile respective. Întrucât, în unele cazuri, serviciile de jocuri de noroc ale operatorilor de cazinouri publice nu sunt furnizate sau nu trebuie furnizate cu orice preț, nu se poate susține că aceste activități reprezintă „funcții esențiale ale statului” (53). Este adevărat că activitatea autorităților publice (a landurilor) de reglementare a jocurilor de noroc în cazinourile publice din fiecare land reprezintă o funcție esențială a autorităților publice (54). Totuși, această activitate a landurilor este diferită de activitatea de furnizare a serviciilor de jocuri de noroc de către operatorii de cazinouri publice. Simplul fapt că o activitate economică este reglementată de autoritățile publice nu împiedică încadrarea acesteia drept activitate economică. Acest lucru este confirmat de instanțele germane (55).

(129)

Se consideră că o măsură acordată de stat denaturează sau amenință să denatureze concurența în cazul în care aceasta poate ameliora poziția concurențială a beneficiarului în comparație cu celelalte întreprinderi cu care acesta concurează (56). În general, se constată o denaturare a concurenței atunci când un stat acordă un avantaj financiar unei întreprinderi dintr-un sector liberalizat în care există sau ar putea exista concurență (57). Sprijinul public poate denatura concurența chiar dacă acesta nu ajută întreprinderea beneficiară să se extindă și să își majoreze cota de piață. Este suficient ca ajutorul să îi permită să își mențină o poziție competitivă mai puternică decât cea pe care ar fi avut-o în cazul în care ajutorul nu ar fi fost acordat.

(130)

Atunci când evaluează schemele de ajutor, Comisia nu trebuie să verifice dacă criteriul denaturării concurenței este îndeplinit efectiv în toate cazurile individuale, pentru toți beneficiarii schemei.

(131)

Măsurile pot denatura concurența.

(132)

Astfel de măsuri favorizează într-adevăr anumiți operatori economici în raport cu concurenții lor pe o piață pe care există sau poate exista cel puțin o anumită concurență. Faptul că operatorii de cazinouri publice ar beneficia de un monopol legal în ceea ce privește furnizarea jocurilor pe care le oferă nu schimbă această constatare. Jocurile pe care le oferă se află, cel puțin într-o anumită măsură, în concurență cu cele oferite de alți operatori, chiar dacă nu sunt identice. În special, operatorii de cazinouri publice se află, într-o anumită măsură, în concurență cu sălile de jocuri de noroc (în special în ceea ce privește aparatele de jocuri de noroc) și cu alte întreprinderi de pe piața extinsă a jocurilor de noroc și de pe piața mai largă a divertismentului. Chiar și în cazul jocurilor de masă, operatorii de cazinouri publice se află, într-o anumită măsură, în concurență cu sălile de jocuri de noroc, operatorii online și cazinourile din alte state membre.

(133)

Piața în cauză nu se limitează la jocurile de noroc desfășurate în cazinourile publice germane. Chiar dacă, astfel cum susțin autoritățile germane, jocurile oferite în cazinourile publice pot fi oferite numai în Germania de cazinourile publice (monopol legal) și chiar dacă aparatele de jocuri de noroc exploatate de operatorii de cazinouri publice și de sălile comerciale de jocuri de noroc nu sunt identice (a se vedea considerentul 13), operatorii de cazinouri publice se află, într-o anumită măsură, în concurență cu sălile comerciale de jocuri de noroc, în special atunci când oferă jocuri de noroc prin intermediul aparatelor de jocuri de noroc, precum și servicii conexe. Acest lucru este demonstrat de declarațiile constante și repetate ale operatorilor de cazinouri publice și ale asociației lor de întreprinderi (58), de hotărârile instanțelor germane (59) și de rapoartele altor instituții publice germane (60).

(134)

Un operator de cazinouri publice (SBN) recunoaște în observațiile prezentate că operatorii de aparate de jocuri de noroc obișnuite, cum ar fi sălile comerciale de jocuri de noroc, se pot afla în concurență cu operatorii de cazinouri publice, în măsura în care toți oferă jocuri de noroc. Acesta susține însă, pe baza Comunicării Comisiei privind definirea pieței relevante în sensul dreptului comunitar al concurenței (61), că un astfel de „raport de concurență” nu este suficient în sensul ajutoarelor de stat: interschimbabilitatea produselor ca urmare a caracteristicilor produselor, a prețurilor acestora și a utilizării preconizate a acestora ar fi decisivă. Cu toate acestea, în comunicarea Comisiei, se recunoaște în mod explicit că „elementele abordării descrise în prezentul document ar putea servi ca bază de evaluare pentru cazurile de ajutor de stat” numai „atunci când puterea de piață și, deci, piața relevantă, sunt examinate într-un anumit caz,” ceea ce nu se aplică în cazul de față. Dimpotrivă, în general, nu este relevant (și nu este necesar) să se definească o „piață” în ceea ce privește substituibilitatea produselor în cazurile de ajutor de stat (62).

(135)

Afirmația că sălile de jocuri de noroc și cazinourile publice ar funcționa pe piețe diferite în conformitate cu practica decizională a Comisiei este irelevantă și greșită. Decizia Comisiei menționată de Asociația Europeană a Cazinourilor este o decizie privind concentrările economice, nu o decizie privind ajutoarele de stat. În plus, chiar dacă această decizie lasă deschisă întrebarea dacă aparatele de jocuri de noroc și jocurile de masă se află pe aceeași piață (în scopul concentrărilor economice), aceasta a afirmat în mod explicit că Comisia a recunoscut deja existența unei singure piețe pentru aparatele de jocuri de noroc (63), necontestându-se faptul că atât sălile de jocuri de noroc, cât și cazinourile publice exploatează aparate de jocuri de noroc (acestea reprezintă aproximativ 75 % și până la 100 % din cifra de afaceri totală a cazinourilor publice).

(136)

Unii operatori de cazinouri publice (și chiar asociația germană a cazinourilor publice) consideră chiar că respectivele cazinouri publice se află în concurență cu operatorii care oferă alte jocuri de noroc decât jocurile de noroc oferite prin intermediul aparatelor de jocuri de noroc (cum ar fi pariurile sportive) și chiar cu operatorii care desfășoară activități de agrement în general (64).

(137)

Operatorii de cazinouri publice se află, de asemenea, cel puțin într-o anumită măsură, în concurență cu operatorii de jocuri de noroc online, care oferă jocuri de cazinou sau alte jocuri de noroc (65). Deși anumiți operatori de cazinouri publice au susținut că jocurile de noroc online sunt ilegale în Germania, temeiul juridic la care se referă prevede anumite excepții (66), jocurile de noroc online devenind legale în 2021 (67).

138.

În plus, chiar dacă se consideră că jocurile de cazinou se află în concurență doar cu jocurile de cazinou (ipoteză contestată de Comisie), există, într-o anumită măsură, concurență între cazinourile publice germane (68) și între cazinourile publice germane și cazinourile străine (69).

(139)

Întrucât serviciile furnizate de operatorii de cazinouri publice sunt în concurență cu alte servicii, punctul 188 din Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat (monopol legal) nu este aplicabil.

(140)

Având în vedere cele de mai sus, măsurile pot denatura concurența sau amenința să denatureze concurența.

(141)

În conformitate cu jurisprudența consacrată a Curții de Justiție, nu este necesar să se stabilească un efect real al unui ajutor asupra schimburilor comerciale dintre statele membre, ci numai că acesta poate afecta aceste schimburi comerciale (70). În special, Curtea de Justiție a hotărât că, atunci când ajutorul de stat „consolidează poziția anumitor întreprinderi în raport cu aceea a altor întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale intra[-Uniune], acestea din urmă trebuie considerate ca fiind influențate de ajutor” (71).

(142)

În plus, sprijinul public poate avea un efect asupra schimburilor comerciale dintre statele membre, chiar dacă beneficiarul nu este direct implicat în schimburi comerciale transfrontaliere. De exemplu, o subvenție poate îngreuna pătrunderea pe piață pentru operatori din alte state membre (72). Chiar și o subvenție acordată unei întreprinderi care furnizează numai servicii locale sau regionale poate avea un efect asupra schimburilor comerciale în cazul în care întreprinderile din alte state membre ar putea furniza astfel de servicii (utilizând, de asemenea, libertatea de stabilire), iar posibilitatea nu este pur ipotetică (73).

(143)

Măsurile pot afecta schimburile comerciale din interiorul Uniunii.

(144)

Atunci când evaluează schemele de ajutor, Comisia nu trebuie să verifice dacă criteriul efectului asupra schimburilor comerciale este îndeplinit efectiv în toate cazurile individuale, pentru toți beneficiarii schemei și indiferent de valoarea ajutorului în cauză. În această privință, este suficient să se arate că (i) sălile de jocuri de noroc și cazinourile publice se află, cel puțin într-o anumită măsură, în concurență, (ii) nu există niciun obstacol în calea exploatării cazinourilor publice și a sălilor comerciale de jocuri de noroc situate aproape unele de altele (de exemplu, în același oraș), iar, adesea, acest lucru se și întâmplă, și (iii) nu există niciun obstacol în calea exploatării sau a deținerii unor astfel de săli de jocuri de noroc de către întreprinderi străine. Astfel, un avantaj selectiv pentru cazinourile publice poate afecta schimburile comerciale din interiorul Uniunii, îngreunând pătrunderea pe piață și exploatarea sălilor de jocuri de noroc din Germania pentru societăți din alte state membre.

(145)

În fapt, numeroase săli de jocuri de noroc din Germania sunt exploatate de întreprinderi străine (74). În plus, nu se contestă faptul că, în realitate, cel puțin unul dintre cazinourile publice exploatate de fiecare operator de cazinouri publice este situat în apropierea uneia sau mai multor săli comerciale de jocuri de noroc care sunt sau ar putea fi exploatate de întreprinderi din alte state membre.

(146)

Operatorii de cazinouri publice sunt, de asemenea, avantajați prin posibilitatea atragerii de clienți străini, în special în regiunile de frontieră. Atragerea clienților străini (nu numai în regiunile de frontieră, ci și, în general, în toate orașele în care există cazinouri publice, de exemplu orașe balneare cu reputație internațională) a fost, din punct de vedere istoric, unul dintre obiectivele legii din 1933 care autorizează funcționarea cazinourilor publice (75). Chiar și în prezent, cazinourile publice sunt situate în principal în locuri care atrag clienți străini (76), cum ar fi orașele mari, orașele turistice, aeroporturile (77) sau regiunile de frontieră.

(147)

Valorificându-și situația financiară consolidată, operatorii de cazinouri publice pot, de asemenea, să intre pe piețele străine (78) sau să atragă investiții străine (79) cu mai multă ușurință.

(148)

Autoritățile federale germane și unii operatori de cazinouri publice susțin că efectele măsurilor sunt pur locale, iar măsurile nu au decât cel mult efecte marginale asupra investițiilor transfrontaliere sau asupra stabilirii transfrontaliere. În această privință, ele arată că, având în vedere localizarea geografică a majorității cazinourilor publice, este puțin probabil ca clienții din alte state membre să se deplaseze în Germania doar pentru a juca în cazinourile publice germane (puține cazinouri publice sunt situate în apropierea frontierei și nu ar trebui să se țină seama de acestea). Totuși, acest raționament nu este relevant atunci când este vorba de scheme de ajutor, în special atunci când astfel de scheme nu sunt limitate din punct de vedere juridic la cazuri în care efectele lor ar fi pur locale, iar măsurile nu ar avea decât cel mult efecte marginale asupra investițiilor transfrontaliere sau asupra stabilirii transfrontaliere. În plus, disponibilitatea clienților din alte state membre de a se deplasa sau nu doar pentru a juca în cazinourile publice germane nu este criteriul relevant: ceea ce contează este dacă atractivitatea sporită a cazinourilor publice germane poate influența (chiar și marginal) sau nu comportamentul clienților străini. În plus, unul dintre principalele efecte asupra schimburilor comerciale din interiorul Uniunii în acest caz se referă la limitarea înființării și exploatării sălilor de jocuri de noroc de către operatorii străini, aceste săli de jocuri de noroc fiind exploatate (astfel cum se explică în considerentul 145) sau cel puțin putând fi exploatate în apropierea cazinourilor publice. În acest context care indică un efect asupra schimburilor comerciale, Germania și operatorii de cazinouri publice relevanți nu explică modul în care măsurile nu ar putea avea un impact asupra investițiilor transfrontaliere sau asupra stabilirii transfrontaliere.

(149)

Germania și operatorii de cazinouri publice în cauză se concentrează mai degrabă doar pe impactul măsurilor asupra consumatorilor sau asupra altor cazinouri. Operatorii de cazinouri publice din Hamburg, Wiesbaden (în Hessen) și Saxonia Inferioară au prezentat doar informații cu privire la distanța dintre cazinourile lor și următoarea frontieră sau următorul cazinou străin (80). În aceeași ordine de idei, operatorul de cazinouri publice din Bad Neuenahr și Bad Dürkheim (în Renania-Palatinat) a afirmat doar că proporția jucătorilor străini s-ar situa între 1 % și 6 % (81).

(150)

Având în vedere caracteristicile măsurilor, schemele de ajutor ca atare pot afecta schimburile comerciale dintre statele membre. În plus, având în vedere efectul posibil asupra stabilirii/investițiilor străine în sălile de jocuri de noroc (și în cazinourile publice, atunci când acest lucru este posibil din punct de vedere juridic (82)), este probabil ca toate ajutoarele individuale acordate în cadrul schemelor să aibă mai mult decât efecte marginale asupra schimburilor comerciale. Nu se exclude a priori existența unor situații individuale în care ajutorul nu are niciun efect asupra schimburilor comerciale (83). Cu toate acestea, identificarea unor astfel de situații face parte din faza de punere în aplicare.

(151)

În consecință, se consideră că măsurile pot avea un efect asupra schimburilor comerciale din interiorul Uniunii.

(152)

Pentru a evalua existența unui avantaj, situația financiară a întreprinderii ca urmare a aplicării măsurii ar trebui să fie comparată cu situația financiară a acesteia dacă măsura nu ar fi fost luată (84). Conform jurisprudenței Curții de Justiție, conceptul de ajutor include nu numai beneficiile pozitive, ci și măsurile care, sub diverse forme, reduc taxele incluse în mod normal în bugetul unei întreprinderi (85). În ceea ce privește măsurile fiscale, se poate acorda un avantaj prin diferite tipuri de reducere a sarcinii fiscale a unei întreprinderi (86). Deși o măsură care determină scutirea de la plata unui impozit sau reducerea acestuia nu presupune un transfer pozitiv de resurse din partea statului, aceasta dă naștere unui avantaj deoarece oferă întreprinderii care intră sub incidența sa o poziție financiară mai favorabilă decât a altor contribuabili și produce o pierdere de venituri pentru stat (87). În special, în ceea ce privește măsurile fiscale, pentru a face dovada unui posibil avantaj fiscal, este necesar să se evalueze dacă tratamentul fiscal acordat unei entități îi conferă acesteia un avantaj în comparație cu regimul fiscal normal (88).

(153)

Pentru a fi considerată ajutor de stat, o măsură trebuie să fie selectivă, în sensul că trebuie să favorizeze numai anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri. În conformitate cu jurisprudența constantă a Curții de Justiție, evaluarea selectivității materiale a unei măsuri are loc în trei etape. În primul rând, este necesar să se identifice și să se examineze regimul comun sau normal („regimul de referință” sau „cadrul de referință”) aplicabil în statul membru în cauză. În al doilea rând, în ceea ce privește regimul fiscal comun sau „normal”, este necesar să se evalueze și să se stabilească dacă un avantaj acordat prin măsura fiscală în cauză poate fi selectiv. Acest lucru trebuie să se realizeze prin demonstrarea faptului că măsura constituie o derogare de la regimul comun, în sensul că face distincție între operatori economici care, având în vedere obiectivul urmărit prin regimul respectiv, se află într-o situație de fapt și de drept comparabilă. În al treilea rând, în cazul în care există o astfel de derogare, este necesar să se examineze dacă ea rezultă din natura sau economia generală a regimului fiscal din care face parte și, prin urmare, ar putea fi justificată de natura sau logica regimului. În acest context, statul membru este cel care trebuie să demonstreze că tratamentul fiscal diferențiat decurge în mod direct din principiile de bază sau orientative ale regimului respectiv.

(154)

În materie fiscală, contrar celor susținute de Germania (89), evaluarea avantajului este astfel legată de evaluarea criteriului selectivității, în măsura în care existența unui tratament fiscal derogatoriu este de asemenea evaluată în raport cu cadrul de referință, și anume cu normele fiscale obișnuite. Astfel cum a subliniat și Curtea de Justiție (90), determinarea cadrului de referință dobândește o importanță sporită în materia măsurilor fiscale, deoarece existența însăși a unui avantaj nu poate fi stabilită decât prin raportare la o impozitare „normală”. Prin urmare, Comisia va prezenta mai întâi în secțiunea 4.2.5.1 normele fiscale obișnuite (cadrul de referință), în raport cu care trebuie evaluate măsurile (atât pentru criteriul avantajului, cât și pentru criteriul selectivității). Comisia va evalua în continuare criteriul avantajului (secțiunea 4.2.5.2) și criteriul selectivității (secțiunea 4.2.5.2.3).

(155)

Astfel cum a precizat Curtea de Justiție în cauza World Duty Free (91), determinarea cadrului de referință trebuie să rezulte dintr-o examinare obiectivă a conținutului, a coroborării și a efectelor concrete ale normelor aplicabile în temeiul dreptului național al acelui stat membru. Atunci când măsura fiscală în discuție este inseparabilă de sistemul general de impozitare al statului membru în cauză, acest sistem este cel la care trebuie să se facă referire. În schimb, atunci când reiese că o astfel de măsură poate fi detașată în mod clar de sistemul general menționat, nu se poate exclude ca respectivul cadru de referință care trebuie luat în considerare să fie mai restrâns decât acest sistem general sau chiar să se identifice cu măsura în sine atunci când aceasta se prezintă ca o normă dotată cu o logică juridică autonomă și este imposibil să se identifice un ansamblu normativ coerent în afara acestei măsuri. Statul membru vizat este cel care definește, prin exercitarea competențelor sale exclusive în materie de fiscalitate directă, caracteristicile constitutive ale impozitului. Determinarea sistemului de referință sau a regimului fiscal „normal” pe baza căruia trebuie analizată condiția referitoare la selectivitate trebuie să țină seama de caracteristicile menționate. În plus, trebuie amintit că, având în vedere că determinarea cadrului de referință trebuie să rezulte dintr-o examinare obiectivă a conținutului și a coroborării normelor aplicabile în temeiul dreptului național, nu este necesar să se țină seama de obiectivele urmărite de legiuitor la adoptarea măsurii supuse examinării.

(156)

Astfel cum se descrie mai detaliat în secțiunea 2.2.2, impozitul pe profit și impozitul pe venitul persoanelor fizice – împreună cu taxa de solidaritate – și impozitul comercial sunt impozitele care se aplică în general tuturor întreprinderilor din Germania în ceea ce privește veniturile lor (92). Aceste impozite sunt aplicabile operatorilor de cazinouri publice atunci când aceștia desfășoară activități care nu sunt legate de jocurile de noroc. Aceste impozite utilizează profitul ca bază de impozitare și urmăresc impozitarea acestuia (93). Acest aspect nu a fost contestat de Germania. În timp ce cota impozitului pe profit și cota impozitului pe venitul persoanelor fizice, precum și cota taxei de solidaritate sunt stabilite în mod uniform la nivel național, municipalitățile pot stabili (în anumite limite) cota impozitului comercial. Prin urmare, normele fiscale obișnuite pot varia în funcție de locul în care este situat operatorul (cota impozitului comercial depinde de locul în care este situat operatorul) și de forma sa juridică (impozitul pe profit și impozitul pe venitul persoanelor fizice se aplică în mod alternativ în funcție de forma juridică a entității (94)).

(157)

În plus, întreprinderile care oferă servicii de divertisment și, în special, servicii de jocuri de noroc sunt, de asemenea, supuse în general unui impozit municipal specific pe divertisment (impozitul pe divertisment) – cu excepția Bavariei, unde impozitul pe divertisment a fost anulat începând cu 1980. Caracteristicile acestor impozite sunt stabilite la nivel municipal, în unele cazuri în cadrul prevăzut de landul în cauză (cota maximă sau minimă, baza de impozitare), care, de cele mai multe ori, deleagă cea mai mare parte a competenței sale fiscale municipalităților. Prin urmare, normele aplicabile în ceea ce privește impozitul pe divertisment depind și de locul în care este situat operatorul.

(158)

Astfel cum se descrie mai detaliat în secțiunea 2.2.3, operatorii de cazinouri publice sunt scutiți în mod explicit de impozitele normale care s-ar aplica în mod obișnuit. Pentru operatorii de cazinouri publice, impozitele normale sunt considerate plătite prin intermediul impozitelor speciale impuse acestora (Abgeltung) și descrise în secțiunea 2.2.1. Toate măsurile descrise în secțiunea 2.2.1 (impozitul pe cazinouri, impozitele suplimentare pe venitul brut obținut din jocurile de noroc, impozitul suplimentar pe profitul anual etc.) sunt plăți obligatorii aplicabile în general tuturor operatorilor de cazinouri publice (din landul în cauză), sunt stabilite unilateral de landuri în legislația lor, iar sumele colectate sunt transferate landurilor, fără nicio contrapartidă. Prin urmare, având în vedere legislația germană, acestea se califică drept impozite (95). Aceste impozite au rolul de a înlocui impozitele normale de la plata cărora sunt scutiți operatorii de cazinouri publice (Abgeltung) și de a reține/preleva o parte din profitul operatorilor de cazinouri publice în scopuri de interes public (Abschöpfung). În ceea ce privește argumentul invocat de autoritățile federale germane potrivit căruia cele două regimuri fiscale diferite (normele fiscale obișnuite față de normele fiscale specifice pentru cazinourile publice) au obiective diferite, deoarece normele fiscale obișnuite vizează generarea de venituri fără obligația de a utiliza veniturile, în timp ce impozitele colectate în temeiul normelor fiscale speciale ar trebui utilizate în scopuri caritabile, Comisia observă că presupusa destinație a impozitelor speciale (scopurile caritabile menționate) nu schimbă faptul că aceste impozite sunt menite să înlocuiască impozitele normale.

(159)

Impozitele descrise în secțiunea 2.2.2 constituie normele fiscale obișnuite, deoarece se aplică, în general, tuturor întreprinderilor din Germania (pentru impozitul pe profit, impozitul comercial și taxele aferente) sau, în general, sectorului divertismentului (pentru impozitul pe divertisment). În absența unor norme fiscale speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice (în special scutirile fiscale explicite de care beneficiază), acești operatori ar fi supuși acestor impozite normale. Măsurile în cauză nu pot fi disociate de regimul fiscal general, având în vedere raportarea explicită la impozitele normale prin scutirea de la plata acestor impozite și logica măsurilor din perspectiva reținerii unei părți din profit sau a înlocuirii, care nu poate fi înțeleasă decât prin comparație sau în raport cu normele fiscale obișnuite. Acest lucru este demonstrat, de asemenea, de legea din 1938 și de legislația landurilor privind cazinourile publice, care prevăd întotdeauna în același timp aceste două părți indisolubil legate ale măsurii complexe (cel puțin sub forma principiilor din legea din 1938), și anume impozitele speciale și scutirea de la plata impozitelor normale. Deoarece măsurile sunt inseparabile de regimul general de impozitare al statului membru în cauză, acest regim este cel la care trebuie să se facă referire pentru evaluarea avantajului și a selectivității.

(160)

În plus, tratamentul fiscal aplicat operatorilor de cazinouri publice nu poate fi considerat un regim de referință separat, deoarece nu este doar o prelevare cu scop special care s-ar adăuga – potrivit propriei logici specifice – impozitelor normale. Dimpotrivă, aceasta este menită să înlocuiască normele fiscale obișnuite. În cazul în care măsurile în cauză ar reprezenta pur și simplu impozitele speciale suplimentare aplicabile operatorilor de cazinouri publice, fără scutirile de la plata impozitelor normale, aceste impozite speciale ar putea fi considerate, în sine, un regim de referință separat, care urmează propria logică (prelevare cu scop special). Totuși, acest lucru nu este valabil, deoarece impozitele speciale sunt legate în mod intrinsec de scutirile fiscale și sunt menite să înlocuiască impozitele normale.

(161)

Germania și mai multe părți interesate consideră că normele fiscale la care sunt supuși operatorii de cazinouri publice (impozitul pe cazinouri etc.) reprezintă cadrul de referință care ar trebui luat în considerare pentru evaluarea avantajului și a selectivității măsurilor. În plus și în subsidiar, acestea susțin că nu există niciun cadru de referință sau că nu există condiții normale de piață, astfel că nu se poate identifica vreun avantaj selectiv. În special, autoritățile federale germane susțin, în linii mari, că impozitele normale nu se aplică, în principiu, operatorilor de cazinouri publice, care reprezintă un „fenomen excepțional” și foarte diferit de sălile de jocuri de noroc, astfel că nu există un regim de referință comun (iar regimul fiscal special pentru operatorii de cazinouri publice reprezintă propriul său cadru de referință). Acestea adaugă că, potrivit jurisprudenței, normele fiscale obișnuite pot reprezenta regimul de referință numai pentru persoanele cărora li s-ar aplica, în principiu, aceste norme.

(162)

Cu toate acestea, autoritățile germane nu explică de ce și în ce măsură impozitele normale nu s-ar aplica operatorilor de cazinouri publice. Este clar că impozitele normale s-ar aplica operatorilor de cazinouri publice dacă aceștia nu ar fi scutiți în mod explicit de la plata acestor impozite prin măsurile în cauză. În această privință, trebuie remarcat faptul că operatorii de cazinouri publice sunt supuși normelor fiscale obișnuite (fără nicio diferență sau adaptare) atunci când prestează alte servicii decât serviciile de jocuri de noroc. Comisia observă, de asemenea, în ceea ce privește impozitarea activităților de jocuri de noroc ale operatorilor de cazinouri publice, că a fost necesar să se prevadă scutiri explicite de la plata impozitelor normale, astfel încât operatorii de cazinouri publice să nu plătească acele impozite care, în mod normal, li s-ar aplica acestora și chiar li s-au aplicat în trecut, atunci când nu existau scutiri fiscale (96). Scutirile fiscale în cauză au un efect substanțial (în lipsa acestora, operatorii de cazinouri publice ar plăti impozitele normale) și nu un simplu caracter formal sau declarativ (caz în care eliminarea acestor scutiri nu ar schimba situația, deoarece, de exemplu, operatorii de cazinouri publice ar urma să fie scutiți de aceleași impozite în baza altor norme fiscale mai generale) (97). Instanțele germane au considerat, de asemenea, că, în lipsa unor norme fiscale speciale, operatorii de cazinouri publice ar fi supuși normelor fiscale obișnuite, inclusiv pentru că se consideră în mod explicit că impozitele speciale (impozitul pe cazinouri și, eventual, alte impozite speciale) înlocuiesc impozitele normale (98).

(163)

La un nivel mai general, este întotdeauna posibil – astfel cum procedează Germania – să se găsească particularități care caracterizează anumite întreprinderi sau anumite sectoare economice (fie numai activitățile lor specifice, fie cadrul de reglementare nefiscal aplicabil acestora). Astfel de particularități nu sunt suficiente pentru a se considera că aceste întreprinderi sau sectoare ar fi supuse propriului regim de referință atunci când li s-ar aplica impozite normale în conformitate cu normele fiscale obișnuite. Cu toate acestea, situația de fapt și de drept diferită a anumitor întreprinderi poate fi relevantă într-o anumită măsură în a doua etapă a analizei, aceste aspecte fiind evaluate în secțiunea 4.2.5.3.1.

(164)

În încercarea de a limita relevanța scutirilor fiscale explicite pentru raționamentul selectivității (acestea creează o legătură evidentă cu normele fiscale obișnuite și reprezintă o derogare de la aceste norme), Germania susține, de asemenea, că aceste scutiri nu sunt cauza tratamentului fiscal diferit, ci o simplă consecință a impozitelor speciale (cu scopul de a se evita dubla impunere). Totuși, acest lucru nu schimbă cu nimic faptul că, în absența acestor scutiri fiscale, operatorii de cazinouri publice ar fi supuși impozitelor normale, deoarece acești operatori și aceste activități intră, în mod normal, în domeniul lor de aplicare obișnuit.

(165)

De asemenea, nu este mai puțin adevărat că impozitele speciale plătite de cazinourile publice sunt menite să înlocuiască normele fiscale obișnuite (Abgeltung), ceea ce indică din nou faptul că aceste norme fiscale obișnuite reprezintă cadrul de referință relevant. Simpla existență a unor impozite speciale (și a unui tratament fiscal diferit) nu justifică scutirea de la plata impozitelor normale. Justificarea în acest sens provine din faptul că impozitele speciale sunt menite să înlocuiască impozitele normale. Numai în acest caz reprezintă scutirile fiscale consecința logică a impozitelor speciale, având în vedere necesitatea de a se evita dubla impunere (99). În plus, existența unor impozite speciale este justificată numai de faptul că normele fiscale obișnuite nu au putut atinge un nivel suficient de ridicat de reținere a unei părți din profitul cazinourilor publice (100). Prin urmare, modul de concepere și logica tratamentului fiscal special (înlocuire și reținere a unei părți din profit, Abgeltung și Abschöpfung) nu pot fi înțelese decât prin referire la nivelul de impozitare în temeiul normelor fiscale obișnuite și, prin urmare, la normele fiscale obișnuite.

(166)

Prin urmare, este adevărat că scutirile fiscale sunt o consecință a impozitelor speciale. Cu toate acestea, scutirile sunt justificate și, altfel spus, „neutre” (cu alte cuvinte, doar evită dubla impunere) numai în cazul în care impozitele speciale înlocuiesc într-adevăr impozitele normale și nu conduc la o sarcină fiscală mai mică decât cea prevăzută de normele fiscale obișnuite (deoarece, în acest din urmă caz, nu poate exista o „dublă impunere”). Nimic nu garantează că impozitele speciale vor conduce cel puțin la aceeași sarcină fiscală precum cea în temeiul normelor fiscale obișnuite (a se vedea considerentul 177). Germania susține chiar că, în cazul profiturilor scăzute, normele fiscale speciale pot conduce sau chiar ar trebui să conducă la o impozitare mai mică decât în temeiul normelor fiscale obișnuite, neputându-se considera că scutirile fiscale pur și simplu evită dubla impunere. Respectivele scutiri fiscale nu sunt doar o consecință logică a existenței unor impozite speciale. Acestea depășesc simpla evitare a dublei impuneri: ele permit neimpozitarea până la diferența dintre sarcina fiscală în temeiul normelor fiscale obișnuite și sarcina fiscală în temeiul impozitelor speciale. Prin urmare, nu sunt neutre pentru evaluare și ar trebui luate pe deplin în considerare. În măsura în care argumentul Germaniei ar urmări să justifice măsura în cauză prin logica regimului fiscal (a treia etapă a raționamentului selectivității), acesta este examinat în secțiunea 4.2.5.3.2.

(167)

În contextul criteriului avantajului, SBN susține, de asemenea, că aceste două regimuri fiscale sunt foarte diferite, că nu există condiții normale de piață pentru operatorii de cazinouri publice, precum în cauza Kernkraftwerke Lippe-Ems (101), și că referința pentru evaluarea existenței unui avantaj ar trebui să se regăsească în legislația fiscală națională și să țină seama de obiectivul regimului fiscal special. Aceste argumente se rezumă la a contesta faptul că normele fiscale obișnuite, astfel cum sunt descrise în secțiunea 4.2.5.1, reprezintă referința care trebuie utilizată pentru a evalua existența unui avantaj și caracterul selectiv al măsurilor. Prin urmare, este relevant ca acestea să fie evaluate împreună cu celelalte argumente referitoare la regimul de referință utilizat de Comisie. Argumentele invocate de SBN sunt însă inutile, în măsura în care SBN nu contestă faptul că, în lipsa unor norme fiscale speciale pentru operatorii de cazinouri publice, acești operatori ar fi supuși impozitelor aplicabile în mod normal în conformitate cu normele generale de impozitare aplicabile în Germania. De asemenea, SBN nu explică motivul pentru care normele fiscale obișnuite, astfel cum sunt descrise în secțiunea 4.2.5.1, nu constituie referința în cauză. În această privință, faptul că aceste două regimuri fiscale ar fi foarte diferite nu înseamnă că normele fiscale obișnuite, astfel cum sunt descrise în secțiunea 4.2.5.1, nu constituie referința în cauză, ci doar că normele fiscale aplicabile operatorilor de cazinouri publice sunt diferite, ceea ce susține ideea că acestea constituie o derogare de la normele fiscale obișnuite. Trimiterea făcută de SBN la cauza Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH nu este relevantă, întrucât această jurisprudență nu a vizat scutirile de la plata impozitelor aplicabile în mod normal (și impozitele speciale care le înlocuiesc pe acestea din urmă), ci impozitele suplimentare speciale pentru anumiți operatori (impozitele speciale nu au fost menite să înlocuiască impozitele normale, spre deosebire de situația din prezenta cauză, în care operatorii sunt scutiți de la plata impozitelor normale). În plus, obiectivul de reglementare al impozitelor speciale (impozitul pe cazinouri etc.) nu este relevant (102) pentru identificarea cadrului de referință și a condițiilor normale de piață (impozitarea normală).

(168)

În observațiile lor, anumite părți interesate (SHSWSN) fac trimitere la jurisprudența Curții de Justiție privind delegarea simetrică a competențelor fiscale și selectivitatea regională. Acestea explică faptul că aceste două sisteme fiscale (normele fiscale obișnuite și normele fiscale speciale) sunt imputabile din perspectiva a două competențe legislative diferite (statul federal și landurile), astfel că singurul cadru de referință posibil este regimul fiscal special.

(169)

Contrar celor susținute de SHSWSN, este ușor să se identifice un cadru de referință în acest caz, deoarece impozitele speciale sunt menite să înlocuiască impozitele normale, de la plata cărora operatorii de cazinouri publice sunt scutiți în mod explicit (a se vedea secțiunea 2.2.3).

(170)

Nici jurisprudența Curții de Justiție cu privire la selectivitatea regională menționată de SHSWSN (103) nu este relevantă în prezenta cauză, deoarece statul federal german nu a delegat (în general) entităților infrastatale (în mod simetric sau nu) competența de a stabili normele fiscale aplicabile (tuturor) întreprinderilor de pe teritoriul acestor entități infrastatale. Nu există norme fiscale speciale stabilite de landuri, care să înlocuiască impozitele normale, cum ar fi impozitul pe profit, impozitul pe venit sau impozitul comercial, pentru nicio altă categorie de operatori, cu excepția operatorilor de cazinouri publice. Chiar și operatorii de cazinouri publice sunt supuși normelor fiscale obișnuite atunci când furnizează alte servicii decât serviciile de jocuri de noroc sau servicii care sunt strâns legate de serviciile de jocuri de noroc. Landurile nu sunt, în general, autoritatea competentă să definească normele fiscale obișnuite (în special pentru TVA, impozitul pe profit, impozitul pe venit și impozitul comercial) aplicabile pe teritoriile acestora, nici măcar pentru operatorii de cazinouri publice.

(171)

În plus, cel puțin o parte din măsurile fiscale speciale (scutirea de la plata impozitului pe profit, a impozitului pe venit și a impozitului comercial) sunt prevăzute de stat în legislația națională/federală, iar operatorii de cazinouri publice (inclusiv pentru activitățile lor de jocuri de noroc) sunt supuși TVA, la fel ca toate celelalte întreprinderi. Prin urmare, nu este corect să se afirme că regimul fiscal special aplicat operatorilor de cazinouri publice ar fi stabilit numai de landuri. De asemenea, este eronat să se afirme că normele fiscale obișnuite sunt imputabile numai statului (federal): landurile pot decide să perceapă sau nu un impozit pe divertisment și pot decide cu privire la scutirile de la plata impozitelor municipale pentru cazinourile publice (impozitul comercial și impozitul pe divertisment); municipalitățile pot stabili cotele impozitului comercial și, în cadrul definit la nivelul landului, pot stabili caracteristicile (baza de impozitare și cota de impozitare) ale impozitului pe divertisment. Astfel, utilizându-și competența, landurile pot modela, cel puțin într-o anumită măsură, atât normele fiscale obișnuite, cât și normele fiscale speciale. În aceeași ordine de idei, statul este implicat, de asemenea, în impozitarea cazinourilor publice: statul este competent în ceea ce privește impozitul pe profit și impozitul pe venit [în prezent acordă o scutire de la plata acestor impozite în temeiul articolului 6 alineatul (1) din legea din 1938] și TVA (până în 2006, statul a scutit cazinourile publice de la plata TVA).

(172)

Prin urmare, în general, este incorect să se afirme că ar exista două regimuri fiscale (normele fiscale obișnuite și normele fiscale speciale) imputabile din perspectiva a două competențe legislative diferite, fiecare dintre acestea vizând definirea unui cadru de referință specific aplicabil unor entități semnificativ diferite: în acest caz, în cea mai mare parte, competențele se suprapun.

(173)

Cu toate acestea, prezenta decizie recunoaște competența fiscală a landurilor în ceea ce privește operatorii de cazinouri publice (de exemplu, fiecare land are norme specifice privind impozitul pe cazinouri), evaluând individual fiecare regim (normele fiscale speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice) de la nivelul landurilor, precum și în raport cu normele fiscale obișnuite aplicabile în landul respectiv. Prezenta decizie recunoaște, de asemenea, competența fiscală a municipalităților, ținând seama de situația din fiecare municipalitate în ceea ce privește normele fiscale obișnuite care s-ar aplica operatorilor de cazinouri publice (cota impozitului comercial, cota de impozitare, baza de impozitare și alte caracteristici fiscale ale impozitului pe divertisment).

(174)

Pentru a evalua dacă măsurile conduc la un avantaj, este necesar să se compare (sarcina fiscală rezultată din) normele fiscale speciale cu (sarcina fiscală rezultată din) normele fiscale obișnuite, astfel cum se prevede în secțiunea 4.2.5.1.

(175)

Pentru a stabili dacă un regim fiscal oferă un avantaj, este de obicei suficient să se compare ex ante caracteristicile juridice ale măsurii evaluate cu normele fiscale obișnuite. În cauzele care implică o măsură de derogare de la normele fiscale obișnuite, în special în cauzele France Télécom (104) și Fútbol Club Barcelona (105), Curtea de Justiție a hotărât că respectivul criteriu al avantajului este deja îndeplinit atunci când un regim acordă un simplu avantaj „potențial” care se poate materializa numai în anumite circumstanțe. Curtea a precizat că a considera că măsurile examinate în aceste cazuri implică ajutor de stat numai dacă un avantaj efectiv se materializează în toate exercițiile fiscale în cadrul regimului respectiv ar echivala cu recompensarea formelor netransparente de ajutor și cu favorizarea statelor membre care nu respectă clauza de standstill în sensul articolului 108 alineatul (3) din TFUE. În special, faptul că, pentru fiecare exercițiu fiscal, existența efectivă a unui avantaj (valoarea sa specifică) depinde de circumstanțe externe și aleatorii nu împiedică o concluzie a Comisiei în sensul că măsura oferă un avantaj (106).

(176)

Astfel cum s-a explicat deja în decizia de inițiere a procedurii (107), cazul de față este similar cu cauzele France Télécom și Fútbol Club Barcelona, în măsura în care este imposibil să se concluzioneze ex ante că normele fiscale speciale (combinația de scutiri fiscale și impozite speciale, impozitele speciale neraportându-se direct la normele fiscale obișnuite, spre deosebire de o cotă redusă, de exemplu) vor conduce în mod automat, în general și întotdeauna la un avantaj (sau un dezavantaj) efectiv. Cuantumul impozitului plătit în cadrul regimului fiscal normal, respectiv al celui fiscal special depinde de circumstanțe aleatorii sau de alegeri libere ale operatorilor, ceea ce nu reprezintă caracteristici juridice ale regimului fiscal care să poată fi evaluate ex ante. Există posibilitatea ca normele fiscale speciale să conducă la un avantaj efectiv în anumite circumstanțe, ceea ce este suficient pentru a concluziona că măsurile oferă un avantaj în sensul ajutoarelor de stat.

(177)

În special, deoarece un anumit grup de operatori este supus unui tratament fiscal special (regimurile fiscale speciale ale landurilor aplicabile numai operatorilor de cazinouri publice care înlocuiesc normele fiscale aplicabile în mod normal) și deoarece nu există nicio dispoziție generală (cum ar fi un mecanism de recuperare sau de compensare (108)) care să împiedice în mod automat ca tratamentul fiscal special să fie mai avantajos în comparație cu normele fiscale obișnuite, acest regim oferă un avantaj acestui grup de operatori.

(178)

Germania susține că jurisprudența France Télécom nu este relevantă, deoarece, în acest caz, beneficiarul a fost supus normelor fiscale obișnuite, cu excepția unor aspecte specifice. Comisia consideră că această jurisprudență este relevantă, întrucât cazinourile publice sunt, de asemenea, supuse normelor fiscale obișnuite atunci când desfășoară orice altă activitate decât activitățile de jocuri de noroc. De asemenea, acestea sunt supuse normelor fiscale obișnuite (cum ar fi TVA) pentru activitățile lor de jocuri de noroc, cu excepția aspectelor examinate în prezenta decizie. În orice caz, în cauza France Télécom, Curtea nu a condiționat aprecierea sa de faptul că beneficiarul era supus normelor fiscale obișnuite, cu excepția măsurii în cauză.

(179)

Mai mulți operatori de cazinouri publice (SHSWSN, FBS, SBN) susțin că nu au beneficiat de un avantaj în temeiul normelor fiscale speciale aplicabile acestora, deoarece ar fi suportat o sarcină fiscală mai mică în temeiul normelor fiscale obișnuite. Cu toate acestea, astfel cum rezultă din jurisprudență (109), problema materializării avantajului, și anume dacă măsurile au conferit efectiv un avantaj beneficiarilor săi, luați individual, este relevantă numai în etapa de recuperare.

(180)

Cu toate acestea, în landul Hamburg și în conformitate cu raționamentul menționat în considerentele 176 și 177, recenta modificare legislativă [introducerea unui impozit de egalizare (a se vedea considerentul 26) garantează că, începând cu 1 ianuarie 2024, nu există niciun avantaj pentru operatorul de cazinouri publice. În această privință, Comisia observă că, la baza calculul cuantumului impozitului care ar fi datorat în temeiul normelor fiscale obișnuite, stă aplicarea normală a acestor norme fiscale obișnuite, în temeiul unor ipoteze general acceptate și uneori chiar prudente (110).

(181)

Asociația Europeană a Cazinourilor susține că (i) un eventual avantaj fiscal ar constitui o simplă compensație din partea statului pentru furnizarea de servicii de interes economic general (SIEG) de către cazinourile publice germane și că (ii) operatorilor de cazinouri publice li s-a încredințat de către landuri sarcina publică de a reduce jocurile de noroc ilegale și de a oferi posibilități monitorizate de stat pentru a satisface nevoia umană irefragabilă de a juca jocuri de noroc. Cu toate acestea, măsurile nu îndeplinesc mai multe dintre criteriile cumulative prevăzute în jurisprudența Altmark (111) pentru ca respectiva compensație pentru SIEG să nu confere un avantaj.

(182)

În primul rând, Germania nu a susținut și nu există niciun indiciu că operatorilor de cazinouri publice li s-au încredințat obligații de serviciu public clar definite (în sensul jurisprudenței Altmark). Germania nu a susținut nici că operatorii de cazinouri publice furnizează servicii pe care, dacă ar lua în considerare propriul lor interes comercial, nu s-ar angaja să le furnizeze sau nu s-ar angaja să le furnizeze în aceeași măsură sau în aceleași condiții. Comisia observă, de asemenea, în această privință, că nu există (sau nu existau la un moment dat în trecut) operatori de cazinouri publice (și, prin urmare, niciun serviciu) în anumite landuri.

(183)

În al doilea rând, parametrii pe baza cărora se calculează compensația nu sunt stabiliți în prealabil și nici, a fortiori, în mod obiectiv și transparent.

(184)

În al treilea rând, în lipsa unei definiții ex ante a compensației și având în vedere modul în care sunt concepute măsurile (absența oricărei legături cu costurile presupuselor obligații de serviciu public), nu se poate garanta că respectiva compensație nu va depăși ceea ce este necesar pentru a acoperi integral sau parțial costurile suportate pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public.

(185)

În al patrulea rând, nu există nicio cerință (112) de selectare a operatorilor în cauză printr-o procedură de achiziții, care să permită selectarea ofertantului capabil să furnizeze aceste servicii la cel mai mic cost pentru comunitate. În plus, nivelul compensației nu a fost stabilit pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere tipică le-ar fi suportat.

(186)

În concluzie, măsurile nu îndeplinesc condițiile stabilite de jurisprudența Altmark în temeiul cărora o compensație pentru SIEG nu conferă un avantaj. Dimpotrivă, măsurile pot oferi un avantaj (un avantaj potențial în comparație cu normele fiscale obișnuite), în special având în vedere absența oricărui mecanism de recuperare.

(187)

În măsura în care SBN susține că un operator privat ar fi acordat, de asemenea, avantaje fiscale pentru a menține în funcțiune cazinourile, având în vedere scopul de reglementare de a propune un acces reglementat la jocurile riscante, acest lucru poate fi considerat o referire la o posibilă conformitate cu condițiile de piață a avantajului oferit operatorilor de cazinouri publice. Obiectivul invocat de SBN – și care ar fi ghidat acțiunea unui operator privat ipotetic – este însă tocmai tipul de obiectiv de politică pe care numai statul l-ar putea urmări și care nu poate fi luat în considerare în cadrul testului operatorului în economia de piață. În acest caz, statul acționează în calitate de autoritate publică. În mod evident, măsurile fiscale examinate nu sunt comparabile cu deciziile de investiție ale unui operator privat. Prin urmare, măsurile nu sunt conforme cu condițiile de piață.

(188)

Pentru a fi considerată ajutor de stat, o măsură trebuie să fie selectivă, în sensul că trebuie să favorizeze numai „anumite întreprinderi” sau producerea „anumitor bunuri”. Deși, la prima vedere, normele fiscale speciale în cauză aduc în mod evident și explicit beneficii numai operatorilor de cazinouri publice și, prin urmare, „anumitor întreprinderi”, selectivitatea unui regim fiscal ar trebui, în principiu, să fie evaluată în trei etape (113): prima etapă (stabilirea regimului de referință) a fost examinată în secțiunea 4.2.5.1; a doua și a treia etapă vor fi examinate în considerentele următoare.

(189)

Considerând că normele fiscale obișnuite reprezintă regimul de referință, trebuie să se evalueze, într-o a doua etapă, dacă măsurile derogă de la normele fiscale „obișnuite”, în sensul că fac distincție între operatori economici care, având în vedere obiectivul urmărit de regimul fiscal normal, se află într-o situație de fapt și de drept comparabilă. Astfel cum se descrie mai detaliat în secțiunea 2.2.1, operatorii de cazinouri publice sunt scutiți de la plata anumitor impozite la care sunt supuse în mod normal alte întreprinderi, și anume impozitul pe profit sau impozitul pe venit, impozitul comercial și – în măsura în care aceste alte întreprinderi furnizează servicii de divertisment – impozitul pe divertisment (dacă există). Aceștia sunt supuși unui regim fiscal special (114), care implică impozite diferite (cu denumiri, baze și cote diferite) stabilite de fiecare land. Acest regim special este menit să înlocuiască impozitele normale de la plata cărora sunt scutiți operatorii de cazinouri publice (impozitul pe profit/impozitul pe venit și taxele aferente, impozitul comercial și impozitul pe divertisment). Prin urmare, evaluarea selectivității ar trebui efectuată în lumina obiectivului acestor impozite normale (aplicabile în mod normal), acest obiectiv fiind, în principiu, legat (sau reflectat) de evenimentul generator al impozitului sau de baza de impozitare (115). În schimb, obiectivul impozitelor speciale nu este relevant în această etapă a raționamentului selectivității (116): acesta este motivul pentru care faptul că impozitele speciale plătite de operatorii de cazinouri publice ar fi destinate unor scopuri caritabile sau ar avea un obiectiv de reglementare nu are nicio incidență asupra celei de a doua etape a raționamentului selectivității.

(190)

Având în vedere obiectivul impozitului pe profit și al impozitului pe venit (și al taxelor aferente), precum și al impozitului comercial, și anume impozitarea profitului (considerentul 156), toate întreprinderile (inclusiv întreprinderile care furnizează servicii de jocuri de noroc) se află într-o situație comparabilă, în măsura în care realizează profit. Având în vedere acest obiectiv, faptul că operatorii de cazinouri publice ar funcționa pe baza unor monopoluri legale nu este relevant, printre altele deoarece astfel de monopoluri au fost considerate de legiuitorul german ca fiind foarte profitabile (a se vedea considerentul 38), astfel că impozitarea acestora este în concordanță cu obiectivul impozitelor generale pe profit în cauză. În mod similar, faptul că operatorii de cazinouri publice ar fi supuși altor impozite speciale (care pot totuși să conducă la un eventual avantaj în ansamblu) sau unor norme de reglementare specifice privind prevenirea comportamentelor de dependență sau faptul că jocurile oferite în cazinourile publice sunt diferite de cele oferite de sălile de jocuri de noroc nu sunt relevante din perspectiva obiectivului impozitelor generale pe profit. Prin urmare, un eventual avantaj pentru operatorii de cazinouri publice care decurge din măsuri (inclusiv scutirea de la plata impozitului pe profit/a impozitului pe venit, precum și de la plata taxei de solidaritate aferente și a impozitului comercial) este selectiv prima facie.

(191)

Germania susține că baza de impozitare a taxei de solidaritate este cuantumul impozitului pe profit și pe venit, astfel că operatorii de cazinouri publice nu ar urma să plătească nicio taxă de solidaritate, chiar și în absența unei scutiri de la plata respective taxe de solidaritate. Acest raționament se bazează însă pe premisa falsă că nu ar exista niciodată o valoare pozitivă a impozitului pe profit sau a impozitului pe venit în temeiul normelor fiscale obișnuite. Totuși, acest lucru se aplică numai în cadrul normelor fiscale speciale în cazul în care există o scutire de la plata impozitului pe profit și a impozitului pe venit, însă acest lucru nu se întâmplă în temeiul normelor fiscale obișnuite.

(192)

În ceea ce privește impozitul pe divertisment, în municipalitățile în care acesta se aplică, obiectivul său este de a impozita activitățile de divertisment (în special oferite de aparatele de jocuri de noroc, alte jocuri de noroc sau jocurile pe bani). Legislația municipală privind impozitul pe divertisment prevede impozitarea, de regulă, a aparatelor de jocuri de noroc (Spielautomat) sau a dispozitivelor de jocuri de noroc (Spielgeräte sau Spielapparaten), care sunt în prezent principalul tip de joc oferit în cazinourile publice. Se poate considera că aceasta acoperă și jocurile de masă oferite în cazinourile publice. Jocurile de noroc în general (și, prin urmare, în special jocurile de masă) sunt impozitate în unele cazuri prin utilizarea unui eveniment generic declanșator, de exemplu jocul pe bani (Ausspielen von Geld, Spielen um Geld sau Geldausspielungen). Mai precis, obiectivul este de a impozita divertismentul pe baza banilor „cheltuiți” sau „jucați” de către persoanele care apelează la aceste mijloace de divertisment („sich ein Vergnügen leistet”), astfel cum subliniază în mod constant jurisprudența instanțelor germane (117) și în conformitate cu denumirea impozitului. Acest aspect nu a fost contestat de Germania. Având în vedere acest obiectiv, operatorii de cazinouri publice, în măsura în care prestează activități de jocuri de noroc (în special aparate de jocuri de noroc și jocuri de masă), care constituie un tip de „divertisment” și de „jocuri de noroc” pentru care jucătorii cheltuiesc bani pentru a se distra, se află într-o situație comparabilă cu cea a sălilor de jocuri de noroc și a jocurilor pe care le oferă (sau a altor activități de divertisment) care sunt supuse impozitului respectiv. În consecință, toți acești operatori se află, în măsura în care oferă servicii de divertisment (în special jocuri de noroc), într-o situație comparabilă în raport cu obiectivul impozitului pe divertisment.

(193)

Dacă măsurile impun operatorilor de cazinouri publice norme fiscale speciale fără a face distincție între activitățile lor de jocuri de noroc (jocuri de masă și aparate de jocuri de noroc), ci doar prin referire la calitatea lor de operatori de cazinouri publice, subcategoria activităților de jocuri de noroc desfășurate de acești operatori nu este direct relevantă pentru a evalua dacă selectivitatea regimurilor. Având în vedere obiectivul impozitului pe divertisment, operatorii de cazinouri publice, în măsura în care furnizează activități de jocuri de noroc (de exemplu, aparate de jocuri de noroc), se află în aceeași situație precum alți operatori supuși impozitului pe divertisment, cum ar fi sălile de jocuri de noroc, care oferă activități de jocuri de noroc comparabile (aparate de jocuri de noroc). Afirmația că anumite texte legislative privind impozitul pe divertisment, astfel cum sunt redactate, nu ar viza în mod specific jocurile de masă este, de asemenea, irelevantă, în măsura în care redactarea acestora rezultă în mod direct din existența normelor fiscale speciale: jocurile de masă nu sunt impozitate în mod specific în legislația privind impozitul pe divertisment, deoarece cazinourile publice sunt, în general, scutite de plata impozitului pe divertisment de la bun început, fiind în același timp singurii operatori autorizați să ofere jocuri de masă. Anumite landuri au clarificat faptul că municipalităților le-ar reveni sarcina de a stabili dacă jocurile de masă se impozitează. Procedând astfel, municipalitățile ar trebui să țină seama în mod corespunzător de principiile aplicabile ale nediscriminării și egalității de tratament. Prin urmare, normele fiscale obișnuite în raport cu care ar trebui evaluată selectivitatea trebuie, în acest caz, să fie prelucrate pentru a elimina efectele măsurilor, în special ale scutirii de la plata impozitului pe divertisment. Deși este acceptabil ca jocurile de masă din cazinourile publice să nu fie impozitate în temeiul impozitului pe divertisment în Bavaria (deoarece nu există niciun impozit pe divertisment), jocurile de masă din cazinourile publice ar fi în mod necesar impozitate în landuri unde divertismentul sau cel puțin o parte din jocurile de noroc sunt impozitate (ceea ce este cazul în toate landurile – cu excepția Bavariei – în măsura în care, potrivit legislației privind impozitul pe divertisment, se impozitează aparatele de jocuri de noroc). În orice caz, după cum o demonstrează faptul că unele cazinouri publice (atunci când ofereau în cea mai mare parte sau doar jocuri de masă) erau supuse impozitului pe divertisment înainte de introducerea scutirii, neimpunerea impozitului pe divertisment în ceea ce privește jocurile de masă ar fi selectivă prin concepție și ar constitui o situație în care limitele regimului de referință au fost clar concepute într-un mod arbitrar sau părtinitor (118). Impozitarea aparatelor de jocuri de noroc din sălile de jocuri de noroc fără a impozita jocurile de masă care sunt cel puțin la fel de generatoare de dependență ar constitui, de asemenea, o discriminare, având în vedere eventualul obiectiv secundar al impozitului pe divertisment (a se vedea considerentele 196-199).

(194)

Aspectul (susținut de Germania) că jocurile oferite de cazinourile publice sunt în general interzise (cu excepția cazului în care se acordă o concesiune specifică pentru a oferi aceste jocuri), în timp ce jocurile oferite de sălile de jocuri sunt activități economice normale care fac doar obiectul unei autorizații, nu este relevant din perspectiva obiectivului impozitului pe divertisment. În plus, operatorii de cazinouri publice beneficiază și au beneficiat de concesiuni legale pentru a-și desfășura activitățile (iar Germania nu contestă faptul că aceste jocuri și concesiuni au fost legale). Prin urmare, raționamentul potrivit căruia jocurile ilegale nu ar trebui să fie impozitate în temeiul impozitului pe divertisment nu este relevant. Nici argumentul Germaniei potrivit căruia jocurile oferite de cazinourile publice nu ar fi în concurență cu jocurile oferite de sălile de jocuri de noroc, pe care Comisia îl contestă în orice caz (a se vedea secțiunea 4.2.3), nu este relevant din perspectiva obiectivului impozitului pe divertisment, care cuprinde numeroase tipuri foarte diferite de divertisment (119).

(195)

Germania susține, de asemenea, că jocurile de masă oferite de cazinourile publice necesită mai multe eforturi decât exploatarea sălilor de jocuri de noroc. Totuși, nici acest lucru nu este relevant din perspectiva obiectivul impozitului, care constă în impozitarea banilor „cheltuiți” sau „jucați” de către persoanele care apelează la aceste mijloace de divertisment (120). În plus, cazinourile publice din anumite orașe sau landuri nu oferă jocuri de masă și, în general, jocurile de masă reprezintă doar o mică parte din cifra de afaceri a cazinourilor publice.

(196)

Autoritățile germane au explicat că impozitul pe divertisment poate, de asemenea, să urmărească obiectivul (außerfiskalisches Lenkungsziel) de combatere a dependenței (și anume de descurajare a jocurilor de noroc, care sunt considerate activități riscante sau controversate din punct de vedere social) (121).

(197)

Un astfel de obiectiv secundar și doar posibil nu poate fi luat în considerare în evaluarea selectivității: în multe municipalități, unele tipuri de activități de divertisment supuse impozitului pe divertisment nu sunt activități riscante sau controversate din punct de vedere social (122), astfel că acest pretins obiectiv secundar nu este sau, cel puțin, nu este întotdeauna relevant. În plus, acest obiectiv secundar reflectă pur și simplu faptul că impunerea oricărei sarcini fiscale asupra unei activități, în condițiile în care toate celelalte aspecte sunt identice, o va face mai puțin atractivă (din punctul de vedere al cererii sau al ofertei (123)). Prin urmare, acest obiectiv decurge în mod direct din obiectivul principal, fără a fi diferit de acest obiectiv principal și fără a impune o structură diferită a impozitului, nefiind astfel necesară o evaluare separată. În plus, instanțele germane au precizat în mod explicit că, chiar dacă impozitul pe divertisment urmărește un astfel de obiectiv suplimentar, acest lucru nu ar trebui să pună în discuție obiectivul principal al impozitului în cauză și legătura sa cu banii cheltuiți de jucător pentru activitățile de divertisment (124).

(198)

În orice caz, având în vedere acest obiectiv secundar, jocurile oferite de operatorii de cazinouri publice și, prin urmare, operatorii înșiși se află într-o situație comparabilă cu cea a sălilor de jocuri de noroc (și a jocurilor pe care le oferă acestea), întrucât toate aceste jocuri sunt riscante și creează dependență. Deși ambele tipuri de jocuri (cele oferite de cazinourile publice și cele oferite de sălile de jocuri) pot prezenta riscuri diferite și, chiar din acest motiv, fac, de asemenea, obiectul unor cadre de reglementare distincte (a se vedea secțiunea 2.1), nici Germania, nici părțile interesate nu susțin că aceste diferențe de fapt și de drept, luate împreună, ar face ca jocurile să fie suficient de diferite în raport cu obiectivul impozitului pe divertisment. Dimpotrivă, Germania susține că un cadru de reglementare mai strict pentru operatorii de cazinouri publice reflectă riscul mai ridicat de dependență prezentat de jocurile pe care le oferă aceștia (și, invers, reglementarea mai puțin strictă a sălilor de jocuri de noroc reflectă riscurile mai reduse pe care le prezintă aceste jocuri), precum și că dependența de jocurile de noroc este combătută de cazinourile publice prin intermediul cadrului lor de reglementare și nu prin impozitare. Aceasta înseamnă că diferențele în fapt dintre jocurile în cauză (în ceea ce privește potențialul de dependență) sunt deja luate în considerare (compensate) prin diferențele juridice din cadrul lor de reglementare (nefiscal), astfel că acestea se află, în cele din urmă, în aceeași situație în raport cu obiectivul (secundar) al impozitului. De asemenea, nu există niciun indiciu că respectivul cadru de reglementare specific aplicabil cazinourilor publice elimină complet riscurile inerente jocurilor oferite în cazinourile publice, astfel încât acestea să nu trebuiască să fie supuse impozitului pe divertisment. Acest lucru este valabil și pentru jocurile oferite în sălile de jocuri comerciale: ele sunt supuse impozitului pe divertisment, chiar dacă fac, de asemenea, obiectul unui cadru de reglementare specific pentru a limita riscul pe care îl prezintă în ceea ce privește dependența, sănătatea publică și protecția jucătorilor. În sensul impozitului pe divertisment și având în vedere obiectivele acestui impozit, se poate considera, așadar, că ambele tipuri de jocuri (și ambele tipuri de operatori) se află într-o situație comparabilă.

(199)

La un nivel mai general, faptul că operatorii de cazinouri publice (și toate jocurile pe care le oferă aceștia) ar trebui să fie supuși impozitului pe divertisment, având în vedere obiectivul său, la fel ca sălile de jocuri de noroc este confirmat de declarațiile făcute de mai multe landuri (ca răspuns la întrebările Comisiei), potrivit cărora operatorii de cazinouri publice ar fi supuși impozitului pe divertisment dacă nu ar fi scutiți prin lege de plata acestui impozit. Jurisprudența instanțelor germane arată de asemenea că impozitele speciale plătite de operatorii de cazinouri publice înlocuiesc impozitele normale, inclusiv impozitul pe divertisment (125), ceea ce nu ar avea sens în situația în care cazinourile publice (și jocurile acestora) nu ar intra în domeniul de aplicare al acestui impozit. În aceeași ordine de idei, legislația privind impozitul pe divertisment la nivelul municipalităților scutește adesea în mod explicit cazinourile publice de la plata impozitului pe divertisment, ceea ce demonstrează de asemenea că jocurile oferite de cazinourile publice sunt considerate ca intrând, în principiu, în domeniul de aplicare și în obiectivul impozitului pe divertisment. În plus, unii operatori de cazinouri publice plăteau impozitul pe divertisment în trecut (după introducerea acestui impozit și înainte de introducerea scutirilor de la plata impozitului pe divertisment) (126). În plus, chiar și în prezent, municipalitățile primesc (sub forma unui transfer de la landuri) o fracțiune din impozitul pe cazinouri (perceput asupra venitului brut obținut din jocurile de noroc care rezultă din toate jocurile oferite în cazinourile publice) pentru a compensa pierderea de venituri în urma scutirii de la plata impozitului pe divertisment (și a impozitului comercial) (127).

(200)

În concluzie, eventualul avantaj care decurge din măsuri este selectiv prima facie.

(201)

Germaniei îi revine sarcina de a explica modul în care măsurile selective prima facie pot fi justificate (și, prin urmare, pot fi neselective) în baza unor temeiuri care rezultă direct din principiile fundamentale sau directoare intrinseci ale regimului de referință sau prin faptul că sunt rezultatul mecanismelor inerente necesare pentru funcționarea și eficacitatea regimului respectiv (128).

(202)

Pe lângă faptul că au susținut că nu poate fi furnizată nicio justificare în cazurile în care nu există un regim de referință comun (susținere a Germaniei contestată însă de Comisie), autoritățile germane s-au limitat să afirme că ar trebui luat în considerare principiul constituțional al evitării dublei impuneri și a impozitării excesive (Vermeidung einer doppelten und damit übermäßigen Besteuerung) (129). Acest obiectiv poate fi considerat un principiu director al sistemului fiscal german: el este susținut de jurisprudența Curții Constituționale a Germaniei, care face trimitere la principiul proporționalității (130).

(203)

Cu toate acestea, prin simpla menționare a principiului constituțional al evitării dublei impuneri și a impozitării excesive, Germania nu a explicat modul în care avantajul (eventual nelimitat) oferit de măsuri ar putea fi considerat justificat de acest principiu, cu atât mai puțin proporțional (131). În plus, raționamentul Germaniei poate viza doar justificarea unei sarcini fiscale mai reduse pentru operatorii de cazinouri publice în temeiul normelor fiscale speciale, deoarece impozitarea în temeiul normelor fiscale obișnuite (singura referință pentru identificarea unui avantaj în sensul ajutoarelor de stat) ar fi excesivă. Cu toate acestea, Germania nu explică de ce și cum s-ar întâmpla acest lucru. Ideea că impozitarea în temeiul normelor fiscale obișnuite ar fi excesivă este, de asemenea, în contradicție directă cu ipoteza inițială a legiuitorului german, potrivit căreia impozitarea în temeiul normelor fiscale obișnuite era insuficientă (ceea ce a condus la o sarcină fiscală prea scăzută) în scopul prelevării unei părți din profitul neobișnuit de ridicat al operatorilor de cazinouri publice.

(204)

În plus, în măsura în care Germania ar urmări să justifice reduceri ad-hoc ale impozitelor speciale pentru operatorii de cazinouri publice, deoarece impozitarea în temeiul normelor fiscale speciale ar fi excesivă (astfel că ar fi necesare reduceri ad-hoc), aceasta nu face obiectul prezentei decizii, care se axează pe diferența de impozitare în comparație cu normele fiscale obișnuite: reducerile ad-hoc ale impozitelor speciale fac parte din normele fiscale speciale și, prin urmare, fac parte din măsurile care trebuie evaluate în raport cu normele fiscale obișnuite. Germania nu prezintă nici dovezi care să arate că sarcina fiscală a operatorilor de cazinouri publice (în temeiul normelor fiscale speciale) a fost considerată excesivă. În singurul caz (cunoscut de Comisie) în care impozitarea operatorilor de cazinouri publice a fost examinată din punctul de vedere al impozitării excesive de către instanțele germane, instanța germană a reținut că regimul fiscal aplicat operatorilor de cazinouri publice din landul în cauză nu era, ca atare, cauza presupusei impozitări excesive a operatorului în cauză, chiar dacă operatorul a fost obligat să își înceteze activitatea (132).

(205)

În orice caz, modul în care sunt concepute măsurile (ca impozite speciale care înlocuiesc impozitele normale de la plata cărora sunt scutite cazinourile publice), care nu se referă la nivelul de impozitare în temeiul normelor fiscale obișnuite sau la un eventual substituent pentru impozitarea excesivă (133), nu garantează că o astfel de justificare ar fi obținută în mod proporțional.

(206)

Anumiți operatori precum SBN și, într-o anumită măsură, autoritățile federale germane susțin că regimul fiscal special aplicabil operatorilor de cazinouri publice urmărește în principal scopuri de reglementare (care permit operatorilor de cazinouri publice să își îndeplinească sarcina publică ce le revine), ceea ce ar constitui o justificare prin logica regimului fiscal. Astfel de pretinse obiective sunt contrazise de situația de fapt (134), de modul în care au fost concepute normele fiscale speciale (135) și de jurisprudență (136). Acestea sunt externe regimurilor fiscale în cauză (impozitul pe profit și impozitul pe venit, impozitul comercial, impozitul pe divertisment) și nu pot constitui o justificare prin principiile directoare (interne) ale normelor fiscale obișnuite. Ele nu au fost aplicate în mod consecvent în practică (137). În plus, modul în care sunt concepute măsurile, care nu se referă la niciun substituent obiectiv legat de protejarea viabilității economice a operatorilor de cazinouri publice în raport cu sarcinile lor publice, nu garantează că o astfel de pretinsă justificare ar fi realizată în mod proporțional și adecvat.

(207)

Având în vedere cele de mai sus, măsurile implică un avantaj selectiv pentru operatorii de cazinouri publice, cu excepția – începând cu 1 ianuarie 2024 – a landului Hamburg.

(208)

În conformitate cu articolul 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul (UE) 2015/1589 (138) al Consiliului, o măsură de ajutor este existentă dacă „a existat înainte de intrarea în vigoare a TFUE în aceste state membre”; este vorba despre „schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare a TFUE în statele membre respective”. TFUE (139) a intrat în vigoare în Germania la 1 ianuarie 1958 (pentru landurile vest-germane) și la 3 octombrie 1990 (pentru landurile est-germane).

(209)

În conformitate cu articolul 1 litera (c) din Regulamentul (UE) 2015/1589, noțiunea de „ajutor nou” include „modificările ajutoarelor existente”. Astfel de modificări trebuie să fie substanțiale, nu doar formale, pentru a fi considerate ajutoare noi: o modificare nu poate fi calificată drept de natură pur formală sau administrativă dacă „[poate] afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața comună” (140). În acest cadru [a se vedea articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei (141)], o modificare care reduce intensitatea ajutorului sau domeniul de aplicare al ajutorului existent constituie, de asemenea, o modificare (142). În plus, în cazul în care modificarea afectează însuși conținutul schemei inițiale (modificare substanțială), modificarea afectează caracterul de ajutor existent al schemei respective. Cu toate acestea, în cazul în care modificarea este „în mod clar separabilă” de schema inițială (143), numai elementul separabil al schemei care a fost modificat se califică drept ajutor nou.

(210)

Prin urmare, este necesar să se examineze dacă măsurile au fost puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a TFUE (secțiunea 4.3.1) și, în caz afirmativ, dacă astfel de măsuri „existente” au fost modificate după intrarea în vigoare a TFUE (secțiunea 4.3.2). În toate cazurile (și anume pentru toate landurile), această analiză arată că tratamentul fiscal special aplicat operatorilor de cazinouri publice (astfel cum a existat în perioada de recuperare (144)) nu a existat înainte de intrarea în vigoare a TFUE, astfel că ajutorul în cauză nu este un ajutor existent. În special, secțiunea 4.3.1 arată că, în unele landuri, nu s-a pus în aplicare nicio măsură înainte de intrarea în vigoare a TFUE. Secțiunea 4.3.2.1 demonstrează că, în alte câteva landuri, măsurile care au fost puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a TFUE nu au stat la baza tratamentului fiscal special aplicat operatorilor în perioada de recuperare. În plus și ca raționament suplimentar, chiar dacă unele măsuri au existat și au fost puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a TFUE, acestea au fost modificate în mod semnificativ și substanțial după intrarea în vigoare a TFUE și înainte de începutul perioadei de recuperare, astfel cum se va demonstra în secțiunile 4.3.2.2.2 și 4.3.2.2.3 (reducerea cotei impozitului pe cazinouri) și în secțiunea 4.3.2.3 (introducerea unui impozit normal nou).

(211)

În landurile est-germane (inclusiv în Berlinul de Est), operatorii de cazinouri publice (orice operator, pentru orice cazinou, fără limită în timp) au fost, în general supuși unor impozite speciale (un impozit pe cazinouri de 85 %) și scutiți de la plata impozitului pe venit, a impozitului pe profit (145), a impozitului comercial și a impozitului pe divertisment în temeiul a două legi adoptate înainte de 3 octombrie 1990 (146). Prin urmare, în aceste landuri, exista o schemă (o schemă completă, fără a fi necesare măsuri de punere în aplicare sau de completare) înainte de intrarea în vigoare a TFUE.

(212)

În două landuri est-germane (Berlinul de Est și Saxonia), au existat impozite speciale cu caracter complet, care au fost efectiv „puse în aplicare” înainte de intrarea în vigoare a TFUE, deoarece cazinourile publice erau deschise și făceau obiectul normelor fiscale speciale existente deja înainte de intrarea în vigoare a TFUE (147).

(213)

În celelalte landuri est-germane, chiar dacă existau regimuri fiscale speciale complete înainte de intrarea în vigoare a TFUE, acestea nu au fost efectiv „puse în aplicare”, deoarece la momentul respectiv nu existau cazinouri publice (148). Din formularea articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul (UE) 2015/1589, în special din utilizarea termenului „puse în aplicare”, rezultă că un ajutor existent, în sensul acestei dispoziții, nu înseamnă un ajutor sau o schemă de ajutor care a fost creată înainte de intrarea în vigoare a TFUE în statul membru respectiv, ci care a fost pusă în aplicare în acest stat numai după această dată (149).

(214)

Prin urmare, schemele existente în aceste alte landuri est-germane (Brandenburg, Mecklenburg-Pomerania de Vest, Saxonia-Anhalt și Turingia) înainte de intrarea în vigoare a TFUE nu pot fi considerate măsuri existente, iar ajutorul pe care îl acordă reprezintă în mod necesar un ajutor nou. Numai schemele puse în aplicare în Berlinul de Est și Saxonia pot fi considerate drept existente înainte de intrarea în vigoare a TFUE.

(215)

Cu excepția cazului în care schemele din Berlinul de Est și Saxonia au fost modificate după intrarea în vigoare a TFUE, aceste două scheme ar reprezenta măsuri de ajutor existente. Prin urmare, este necesar să se examineze dacă și în ce măsură au fost modificate acestea în mod semnificativ și substanțial după intrarea în vigoare a TFUE. Aspectele respective vor fi examinate în secțiunea 4.3.2.2.

(216)

Este adevărat că principiile generale care reglementează impozitarea operatorilor de cazinouri publice (aplicarea unui regim fiscal special care vizează reținerea unei părți din profitul acestora) au fost stabilite cu mult înainte de intrarea în vigoare a TFUE (în legea din 1933 și în legea din 1938). Totuși, aceste legi sunt prea vagi (lex imperfecta, potrivit instanțelor germane (150)) și nu pot fi considerate ca stabilind o măsură de ajutor de stat. Contrar celor susținute de Germania, nu se poate considera că legea din 1938 scutește operatorii de cazinouri publice de la plata impozitelor landurilor și a impozitelor municipale. Articolul 6 alineatul (2) din această lege era prea imprecis pentru a fi aplicat în mod direct (și nu a fost niciodată aplicat în mod direct): acesta a prevăzut numai posibilitatea autorităților competente [Ermächtigung (151)] de a stabili, în viitor, scutiri de la plata impozitelor landurilor și de la plata impozitelor municipale, ceea ce impune necesitatea unor „măsuri de punere în aplicare” suplimentare, astfel că nu se poate considera că legile din 1933 și din 1938 prevăd o măsură de ajutor de stat. Faptul că anumiți operatori de cazinouri publice au plătit, după 1938, impozitul pe divertisment sau impozitul comercial (152) confirmă faptul că legea din 1938 nu i-a scutit de la plata acestor impozite. În aceeași ordine de idei, legea din 1938 nu a introdus un regim de impozitare specială suficient de precis (se menționează impozitul pe cazinouri, însă caracteristicile sale principale, în special cota de impozitare, nu au fost definite și, prin urmare, a necesitat măsuri de punere în aplicare). În plus, argumentul (Germaniei) că legile din 1933 și 1938 sunt suficient de precise pentru a fi considerate în prezent un regim existent (unic) contrazice situația actuală în care fiecare land își definește propriul regim fiscal specific pentru operatorii de cazinouri publice (o situație în care normele fiscale aplicabile operatorilor de cazinouri publice sunt uneori foarte diferite în funcție de land și în care fiecare set de norme fiscale speciale constituie mai degrabă un regim separat). Dispozițiile insuficient de precise ale legilor din 1933 și 1938 sunt, prin urmare, irelevante pentru calificarea drept ajutor nou sau existent.

(217)

În plus, astfel cum s-a explicat în secțiunea 4.1, regimurile aplicate în landuri sunt măsuri complexe, care cuprind două aspecte inseparabile (impozite speciale și scutiri de la plata taxelor normale). Din această perspectivă, o evaluare separată sau autonomă a fiecăruia dintre aspectele (legate în mod intrinsec) acestor măsuri nu ar ține seama de natura specifică a măsurilor. Din acest motiv, evaluarea trebuie să se concentreze asupra măsurilor din perspectiva existenței lor, și anume ca măsuri complete, și nu asupra submăsurilor separate, care, potrivit logicii, nu există în mod autonom. În consecință, în cazul în care unele aspecte ale regimurilor respective (de exemplu, impozitele speciale) nu au fost stabilite înainte de intrarea în vigoare a TFUE, acestea nu pot constitui ajutor existent, deoarece nici măcar nu existau ca măsuri: simplul fapt că este posibil ca unele scutiri fiscale, cum ar fi scutirea de la plata impozitului pe profit și de la plata impozitului pe venit, să fi fost stabilite înainte de intrarea în vigoare a TFUE nu poate fi relevant, deoarece acestor măsuri anterioare le lipseau măsurile de completare și de punere în aplicare (153).

(218)

Acesta este, de exemplu, cazul tuturor landurilor care au introdus pentru prima dată scutirile de la plata impozitelor locale și a impozitelor speciale în anii 1970 și care nu aveau cazinouri publice anterior: nu a existat nicio „măsură” (completă) și, în plus, niciun tratament fiscal special nu putea fi „pus în aplicare” (întrucât nu a existat niciun cazinou public) înainte de intrarea în vigoare a TFUE în Berlinul de Vest, Bremen, Hamburg, Saxonia Inferioară, Renania de Nord-Westfalia și Saarland (a se vedea secțiunea 4.3.2.1.1 privind situația din aceste landuri după intrarea în vigoare a TFUE).

(219)

În celelalte landuri vest-germane (Baden-Württemberg, Bavaria, Hessen, Renania-Palatinat, Schleswig-Holstein), existau unele măsuri (complete) puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a TFUE, dar acestea nu vizau toți operatorii de cazinouri publice în general și nici toate cazinourile și erau limitate în timp. Acestea vizau numai operatorii existenți la momentul respectiv, numai pentru o perioadă limitată de timp și numai pentru exploatarea anumitor cazinouri (a se vedea evaluarea detaliată din secțiunea 4.3.2.1.2).

(220)

În cazurile menționate în considerentul 218, în care nu au existat „măsuri” (complete) înainte de intrarea în vigoare a TFUE, nu poate fi vorba de măsuri „existente”, iar tratamentul fiscal special constituie în mod necesar (în totalitatea sa) un ajutor nou. În ceea ce privește cazurile menționate în considerentul 219, în care au existat măsuri complete, dar care nu erau general aplicabile, trebuie să se examineze în continuare dacă acestea constituie baza pentru tratamentul fiscal special aplicat cazinourilor publice în cursul perioadei de recuperare (154) (secțiunea 4.3.2.1.2) și (ca raționament suplimentar) dacă aceste măsuri au suferit modificări după intrarea în vigoare a TFUE (a se vedea secțiunea 4.3.2.2).

(221)

Dispozițiile care stabilesc tratamentul fiscal special aplicat operatorilor de cazinouri publice au suferit o serie de modificări după intrarea în vigoare a TFUE, atât înainte, cât și după începerea perioadei de recuperare. În situațiile descrise în considerentele 218 și 219, măsurile care stabilesc tratamentul fiscal special aplicat cazinourilor publice în perioada de recuperare nu au existat înainte de intrarea în vigoare a TFUE. Unele dintre modificările care intervenit după intrarea în vigoare a TFUE (introducerea impozitului special și a scutirii de la plata impozitelor municipale) conduc, prin urmare, la însăși crearea măsurilor (ceea ce le transformă, în totalitatea lor, în ajutoare noi). În alte situații (și, de asemenea, ca raționament alternativ pentru situațiile descrise în considerentele 218 și 219), modificările care au intervenit după intrarea în vigoare a TFUE vor fi evaluate pentru a se stabili dacă acestea constituie modificări semnificative și substanțiale.

(222)

Scutirile general (155)aplicabile de la plata impozitelor landurilor și a impozitelor municipale (care includ, în fapt, impozitul comercial și impozitul pe divertisment), precum și impozitele speciale aplicate operatorilor de cazinouri publice (în special impozitul pe cazinouri) constituie principalele caracteristici ale regimurilor fiscale aplicabile operatorilor de cazinouri publice. În toate landurile vest-germane, măsurile de stabilire a tratamentului fiscal special aplicat cazinourilor publice în perioada de recuperare au fost introduse prin legi adoptate după intrarea în vigoare a TFUE și înainte de începutul perioadei de recuperare, astfel cum se explică în cele două subsecțiuni de mai jos. Întrucât cazinourile publice sunt supuse, de la începutul perioadei de recuperare, unui tratament fiscal special pe baza măsurilor adoptate după intrarea în vigoare a TFUE, ajutorul pe care l-au primit este, prima facie, un ajutor nou.

(223)

În șase landuri vest-germane (Berlinul de Vest, Bremen, Hamburg, Saxonia Inferioară, Renania de Nord-Westfalia și Saarland), nu a existat niciun impozit special pe cazinourile publice (impozitul pe cazinouri) și nicio scutire de la plata impozitelor landurilor și a impozitelor municipale înainte de intrarea în vigoare a TFUE (deoarece în aceste landuri nu existau cazinouri publice înainte de această dată). Scutirea general aplicabilă de la plata impozitelor landurilor și a impozitelor municipale, precum și impozitele speciale au fost introduse în legislația landurilor după 1958 și înainte de începerea perioadei de recuperare, astfel cum se arată în tabelul 1 de mai jos.

Tabelul 1

Prima dispoziție care prevede scutirea de la plata impozitelor landurilor și a impozitelor municipale, precum și principalele caracteristici ale impozitului pe cazinouri

(224)

Înainte de adoptarea acestor legi ale landurilor, nu existau scheme complete (cu atât mai puțin puse în aplicare) în cele șase landuri vest-germane în cauză. Prin urmare, nu existau scheme existente înainte de intrarea în vigoare a TFUE, astfel că schemele de ajutor în cauză din prezent nu pot fi considerate ajutoare existente, iar ajutorul pe care îl acordă este în mod necesar (în totalitatea sa) un ajutor nou (a se vedea, de asemenea, secțiunea 4.3.1.2).

(225)

Ca raționament alternativ, în cazul în care se consideră că diferitele părți ale fiecărui regim fiscal special ar trebui evaluate separat (contrar raționamentului principal prezentat în considerentele 216 și 217), care se bazează pe ideea că respectivele regimuri nu există atât timp cât nu sunt prevăzute în mod precis toate caracteristicile lor complementare – impozite speciale și scutiri fiscale –, adoptarea, după intrarea în vigoare a TFUE, a unor legi ale landurilor care prevăd o scutire pentru operatorii de cazinouri publice de la plata impozitelor landurilor și a impozitelor municipale și introducerea unor impozite speciale ar constitui, în orice caz, o modificare semnificativă și substanțială a regimurilor fiscale „existente” ale operatorilor de cazinouri publice (care ar consta doar în scutirea existentă de la plata impozitului pe profit și a impozitului pe venit). Într-adevăr, măsura s-a transformat dintr-o pură scutire (nefuncțională) de la plata impozitului pe profit și a impozitului pe venit într-o măsură mult mai complexă, în care impozitele speciale nou introduse au fost menite să înlocuiască impozitele normale de la plata cărora au fost scutiți operatorii (nu numai impozitul pe profit și impozitul pe venit). Prin urmare, în cele șase landuri vest-germane în cauză, această modificare ar transforma, în orice caz, măsurile potențial existente în scheme de ajutoare noi, iar întregul avantaj care rezultă din aceste scheme ar constitui, de la momentul modificării (care intervine înainte de începerea perioadei de recuperare), un ajutor nou.

(226)

În celelalte cinci landuri vest-germane (Baden-Württemberg, Bavaria, Hessen, Renania-Palatinat, Schleswig-Holstein), potrivit autorităților germane, operatorii de cazinouri publice care au fost activi în perioada de recuperare sunt scutiți de la plata impozitelor landurilor și a impozitelor municipale și sunt supuși unor impozite speciale în temeiul legislației landurilor adoptate după intrarea în vigoare a TFUE (și înainte de începerea perioadei de recuperare), astfel cum se ilustrează în tabelul 2.

Tabelul 2

Prima dispoziție care prevede, cu caracter general, scutirea de la plata impozitelor landurilor și a impozitelor municipale, precum și principalele caracteristici ale impozitelor speciale în cinci landuri vest-germane

(227)

Cu toate acestea, în aceste cinci landuri, existau deja cazinouri publice și operatori de cazinouri publice înainte de adoptarea noilor dispoziții enumerate în tabelul 2 și înainte de intrarea în vigoare a TFUE. Acești operatori erau deja supuși unor norme fiscale speciale înainte de intrarea în vigoare a TFUE și, prin urmare, aceste norme fiscale erau măsuri existente la momentul respectiv (1958). În cazul în care măsurile enumerate în tabelul 2 ar constitui o simplă continuare a măsurilor existente anterior, puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a TFUE, acestea ar putea fi considerate măsuri existente, întrucât adoptarea măsurilor respective nu ar fi considerată o modificare în sine, ci o modificare pur formală sau administrativă. Totuși, nu aceasta este situația. După cum se va demonstra mai jos (în considerentele 228-236), noile legi ale landurilor care introduc scutirile general aplicabile de la plata impozitelor municipale și a impozitelor landurilor și care stabilesc impozitele speciale pentru operatorii de cazinouri publice (tabelul 2) nu au reprezentat modificări de natură pur formală; acestea nu au înlocuit pur și simplu dispoziții „existente”echivalente aplicabile operatorilor existenți.

(228)

În primul rând, aceste dispoziții legale au înlocuit dispozițiile prevăzute în contracte sau decizii ministeriale. Întrucât stabilirea impozitelor este, de regulă, o competență a legiuitorului, astfel cum reiese în mod clar din legile adoptate în anii 1970, contractele sau deciziile ministeriale anterioare corespunzătoare au beneficiat doar de un nivel mai scăzut de securitate juridică. Această modificare (creștere) a nivelului de securitate juridică al dispozițiilor afectează în mod necesar conținutul măsurilor anterioare și, prin urmare, constituie o modificare semnificativă și neseparabilă, care dă naștere (în totalitatea sa) unui ajutor nou.

(229)

În al doilea rând, măsurile existente înainte de intrarea în vigoare a TFUE aveau un domeniu de aplicare (temporal, personal și material) diferit de cel al măsurilor enumerate în tabelul 2 și, prin urmare, nu pot fi considerate drept cauza sau sursa tratamentului fiscal special aplicat operatorilor de cazinouri publice din aceste cinci landuri în cursul perioadei de recuperare, astfel cum se explică în considerentele 230-235. Aceasta înseamnă că, în cazul în care măsurile noi enumerate în tabelul 2 nu ar fi fost adoptate, nu ar exista niciun temei juridic pentru tratamentul fiscal special aplicat operatorilor de cazinouri publice în perioada de recuperare.

(230)

În majoritatea cazurilor [Bavaria (162), Hessen, Renania-Palatinat pentru cazinoul public din Bad Dürkheim (163) și Schleswig-Holstein], Germania a încercat să susțină că scutirea de la plata impozitului pe divertisment exista înainte de intrarea în vigoare a TFUE, dar a admis că nu a fost în măsură să identifice dispozițiile legale care (se presupune că) scuteau operatorii de cazinouri publice existenți de la plata impozitului comercial și a impozitului pe divertisment și care stabileau impozitele speciale înainte de intrarea în vigoare a TFUE. Nu există niciun indiciu că normele fiscale speciale (scutirile fiscale și impozitele speciale) care ar fi fost aplicabile înainte de intrarea în vigoare a TFUE au fost aplicabile (i) fără limită în timp (sau cu o dată de expirare ulterioară datei de începere a perioadei de recuperare), (ii) oricărui operator (164), (iii) pentru exploatarea oricărui cazinou și (iv) au fost prevăzute de lege (securitate juridică). Prin urmare, nu există niciun indiciu că măsurile existente în prezent (general aplicabile oricărui operator și oricărui cazinou fără limită în timp și prevăzute de lege) reprezintă pur și simplu o continuare a măsurilor existente înainte de intrarea în vigoare a TFUE. Dovezile (dispozițiile efective care stabilesc tratamentul fiscal special înainte de intrarea în vigoare a TFUE) existente în alte cazuri (a se vedea considerentul 231) arată mai degrabă că tratamentul fiscal special aplicat operatorilor de cazinouri publice a fost (înainte de intrarea în vigoare a TFUE) prevăzut în contracte de concesiune sau în decizii ministeriale, în cea mai mare parte cu o durată limitată și acoperind doar intuitu personae concesionarul unui anumit cazinou. Expirarea unor astfel de măsuri după intrarea în vigoare a TFUE și înainte de începerea perioadei de recuperare este suficientă pentru a concluziona că, chiar și în cazurile în care au fost puse în aplicare măsuri complete (cu domeniul lor de aplicare material și temporal restrâns) înainte de intrarea în vigoare a TFUE, dispozițiile aplicabile pentru întreaga perioadă de recuperare sunt măsuri noi (și nu reprezintă continuarea măsurilor existente). Prin urmare, nu există niciun indiciu că măsurile (impozitele speciale general aplicabile și scutirile de la plata impozitelor municipale și ale landurilor) au fost măsuri existente. Acestea constituie mai degrabă măsuri nou create sau, cel puțin, modificări substanțiale ale măsurilor existente anterior, deoarece au extins domeniul de aplicare material, personal și temporal al acestor măsuri anterioare și au sporit nivelul de securitate juridică. Întrucât aceste măsuri au fost adoptate înainte de începerea perioadei de recuperare (a se vedea tabelul 2), orice ajutor care intervine în cursul perioadei de recuperare constituie, în totalitatea sa, un ajutor nou.

(231)

În celelalte cazuri, Comisia a evaluat temeiul juridic care prevede un tratament fiscal special la momentul intrării în vigoare a TFUE.

(232)

În Baden-Württemberg, normele fiscale speciale (scutirile fiscale și impozitele speciale) care existau înainte de intrarea în vigoare a TFUE au fost stabilite numai în mod individual prin decizii ministeriale pentru un operator identificat, care a încetat să exploateze cazinouri publice înainte de începerea perioadei de recuperare (165). În plus, tratamentul fiscal special pentru cazinoul din Konstanz a fost limitat în timp și a expirat în 1960 (166), înainte de începerea perioadei de recuperare. În consecință, tratamentul fiscal aplicat operatorului (operatorilor) de cazinouri publice din Baden-Württemberg în perioada de recuperare reprezintă o măsură nouă și decurge, cel mai devreme, din legea din 1995 menționată în tabelul 2.

(233)

În ceea ce privește cazinoul public din Bad Neuenahr (Renania-Palatinat), tratamentul fiscal special existent înainte de intrarea în vigoare a TFUE pentru operatorul său a fost stabilit numai pentru o perioadă limitată, care a expirat cu mult înainte de începerea perioadei de recuperare (167). Prin urmare, această măsură nu poate reprezenta sursa tratamentului fiscal special aplicat operatorului actual al acestui cazinou public, care decurge cel mai devreme mai degrabă din legea din 1985 menționată în tabelul 2.

(234)

Astfel, în aceste cazuri, este clar că tratamentul fiscal special aplicat operatorilor de cazinouri publice în perioada de recuperare își avea originea în dispoziții adoptate după intrarea în vigoare a TFUE, care nu constituiau o simplă continuare a măsurilor puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a TFUE. Chiar dacă este adevărat că Spielbank Baden-Baden GmbH & Co. KG și operatorul din Bad Neuenahr erau singurii operatori de cazinouri publice înainte de 1958 în Baden-Württemberg și, respectiv, Renania-Palatinat și că, în consecință, (i) toți operatorii erau scutiți de la plata impozitelor normale la momentul respectiv și (ii) nu era necesar să se prevadă o scutire fiscală general aplicabilă, acest lucru nu schimbă cu nimic faptul că singurele dispoziții existente înainte de 1958 scuteau, pe baza unor simple decizii ministeriale sau contracte, numai anumiți operatori (și pentru o perioadă limitată de timp și numai pentru exploatarea anumitor cazinouri) și nu erau echivalente cu o scutire generală care să se poată aplica, fără o limitare în timp, altor operatori pentru orice cazinou public, în special tuturor operatorilor activi în perioada de recuperare. În plus, chiar dacă, astfel cum a susținut landul Renania-Palatinat, tratamentul fiscal special limitat în timp a fost prelungit/reînnoit în mod regulat, fiecare reînnoire (după intrarea în vigoare a TFUE) constituie o modificare substanțială (a duratei limitate în timp), care dă naștere unei măsuri noi. În consecință, și în aceste cazuri, orice ajutor acordat în cursul perioadei de recuperare constituie, în totalitatea sa, un ajutor nou.

(235)

Aceste constatări sunt rezumate în tabelul 3.

Tabelul 3

Tratamente fiscale speciale existente înainte de intrarea în vigoare a TFUE și evoluția acestora (în cinci landuri vest-germane în care existau anumite cazinouri publice înainte de intrarea în vigoare a TFUE)

(236)

În concluzie, chiar dacă măsurile fiscale speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice existente în aceste cinci landuri vest-germane (Baden-Württemberg, Bavaria, Hessen, Renania-Palatinat, Schleswig-Holstein) la momentul intrării în vigoare a TFUE ar fi putut fi măsuri existente la momentul respectiv (1958), nu a existat nicio continuitate a acestor măsuri până la normele fiscale speciale prevăzute de legislația privind cazinourile publice a acelorași landuri, care, începând cu perioada de recuperare, stau la baza tratamentului fiscal special aplicabil operatorilor și cazinourilor publice vizate de perioada de recuperare. Prin urmare, normele fiscale speciale prevăzute de legislația landurilor privind cazinourile publice (care stau la baza tratamentului fiscal special aplicat operatorilor de cazinouri publice în perioada de recuperare) nu pot fi considerate ca fiind anterioare intrării în vigoare a TFUE și constituie măsuri noi încă dinainte de începerea perioadei de recuperare. Ajutorul pe care l-au acordat în perioada de recuperare este în mod necesar (și în totalitatea sa) un ajutor nou. Ca raționament alternativ, chiar dacă măsura nouă (care vizează operatorii activi în perioada de recuperare) ar fi considerată o modificare a unei măsuri preexistente (prin extinderea domeniului său de aplicare personal, material și temporal), Comisia consideră că toate ajutoarele acordate în perioada de recuperare ar rezulta tocmai din această modificare (întrucât măsura preexistentă nu a vizat operatorii activi în perioada de recuperare) și, prin urmare, ar constitui, de asemenea, un ajutor nou.

(237)

O modificare [o reducere, dar și o creștere (168)] a sarcinii fiscale în temeiul normelor fiscale speciale (de exemplu, prin modificarea cotei impozitului pe cazinouri) constituie o modificare, dacă poate afecta compatibilitatea măsurilor. O modificare a normelor fiscale speciale afectează valoarea avantajului (169), iar valoarea avantajului este o caracteristică esențială a evaluării compatibilității măsurilor: aceasta afectează în special proporționalitatea (a se vedea secțiunea 4.4), efectul stimulativ și caracterul adecvat al ajutorului (170).

(238)

Introducerea mecanismului de compensare a TVA nu a modificat în mod semnificativ măsurile „existente”, dacă există (a se vedea considerentul 119 din prezenta decizie și secțiunea 3.3.2.1.1 din decizia de inițiere a procedurii).

(239)

Impozitul pe cazinouri și alte impozite speciale plătite de operatorii de cazinouri publice constituie una dintre caracteristicile principale ale regimurilor fiscale aplicabile operatorilor de cazinouri publice. Cu toate acestea, în toate landurile, cotele acestor impozite au fost modificate semnificativ și substanțial (reduse și, în cazuri rare, majorate) (171) și, în majoritatea landurilor, structura impozitului a fost, de asemenea, modificată semnificativ și substanțial (prin introducerea progresivității, introducerea unui impozit suplimentar pe profit, impozitele speciale fiind percepute anterior asupra venitului brut obținut din jocurile de noroc), astfel cum se ilustrează în tabelul 4.

Tabelul 4

Reducerea (sau majorarea) cotei impozitului pe cazinouri (inclusiv a altor impozite pe venitul brut din jocurile de noroc) și modificarea structurii generale a impozitelor

(240)

Contrar celor susținute în mod abstract de landul Hamburg, faptul că, după modificări, cota impozitului pe cazinouri poate fi aceeași cu cota de impozitare preexistentă („până la 90 %” înainte și după modificări) nu este suficient pentru a considera că modificarea în cauză este pur formală sau administrativă. Nimic nu garantează că acest lucru se va întâmpla, întrucât aceasta ar depinde de circumstanțe de fapt (în special de nivelul venitului brut obținut din jocurile de noroc) care nu constituie o caracteristică a regimului. Trecerea (astfel cum a fost cazul în Hamburg în 1999) de la un regim fiscal special în care venitul brut obținut din jocurile de noroc este impozitat la 80 % (cu o simplă posibilitate de a adăuga 10 %) la un regim fiscal special în care venitul brut obținut din jocurile de noroc este impozitat la 70 % (cu o simplă posibilitate de a adăuga 20 %) este o modificare, chiar dacă, în ambele cazuri, cota maximă posibilă (ipotetică) este aceeași (90 %). În mod similar, trecerea (astfel cum a fost cazul în Hamburg în 2014) de la un regim fiscal special în care venitul brut obținut din jocurile de noroc este impozitat la 70 % (cu o simplă posibilitate de a adăuga 20 %) la un regim fiscal special în care venitul brut obținut din jocurile de noroc este impozitat cu o cotă de 55 % (cu o simplă posibilitate de a adăuga 25 % și un impozit suplimentar pe profit plafonat la 10 % din venitul brut obținut din jocurile de noroc) reprezintă o modificare, chiar dacă, în ambele cazuri, cota maximă posibilă (ipotetică) este aceeași (90 %). În plus, modificarea modului de concepere a impozitelor speciale (introducerea unui impozit a cărui bază de impozitare este venitul brut obținut din jocurile de noroc în locul profitului) constituie, în orice caz, o modificare semnificativă.

(241)

Modificările enumerate în tabelul 4 afectează caracteristicile constitutive ale impozitelor speciale (de exemplu, cota de impozitare și/sau structura impozitului, care a devenit progresivă). Prin urmare, aceste modificări constituie modificări semnificative ale oricărei scheme care s-ar putea califica drept schemă „existentă” pe baza considerentelor din secțiunea 4.3 (172).

(242)

Modificările au afectat, de asemenea, conținutul schemelor în sine și, prin urmare, modificarea nu este separabilă. Astfel cum au subliniat instanțele germane (173), cota foarte ridicată (de aproximativ 80 %) a impozitului pe cazinouri existentă înainte de astfel de modificări a fost considerată adecvată pentru reținerea unei părți din profiturile operatorilor de cazinouri publice, în conformitate cu obiectivul normelor fiscale speciale. Prin urmare, o reducere a acestei cote, fără nicio legătură sau trimitere la normele fiscale obișnuite, are potențialul de a modifica însăși natura și obiectivul (și, prin urmare, conținutul) regimurilor fiscale speciale, transformând un posibil dezavantaj (o cotă de impozitare foarte ridicată care conduce la o sarcină fiscală mai mare decât în temeiul normelor obișnuite) într-un avantaj. O modificare a sarcinii fiscale în temeiul normelor fiscale speciale – în absența oricărei garanții că impozitarea nu va fi mai mică decât cea prevăzută de normele fiscale obișnuite – pune în pericol, de asemenea, logica tratamentului fiscal special în ceea ce privește „substituirea” și „reținerea unei părți din profit” și, prin urmare, obiectivele care îi sunt atribuite. În plus, în cazurile în care regimul fiscal special aplicat cazinourilor publice nu a condus în trecut la avantaje efective, în special pentru că respectiva cotă a impozitului pe cazinouri s-a menținut ridicată, materializarea unui avantaj efectiv (în perioada de recuperare) după o reducere generală a impozitelor speciale ar însemna în mod necesar că modificarea (reducerea generală a impozitelor speciale) a afectat obiectivul de „substituire” al tratamentului fiscal special și, prin urmare, conținutul acestuia.

(243)

Întrucât conținutul schemelor este afectat, întregul avantaj care rezultă din acestea constituie un ajutor nou. Orice avantaj efectiv acordat operatorilor de cazinouri publice după aceste modificări (174) constituie un ajutor nou, indiferent de calificarea (ca existente sau noi) a normelor fiscale speciale, astfel cum existau înainte de modificare.

(244)

Este adevărat că, astfel cum a susținut landul Renania-Palatinat, unele dintre impozitele normale (de exemplu, cota impozitului pe profit) au fost, de asemenea, reduse în timp. Cu toate acestea, Comisia consideră că acest lucru nu este suficient pentru a susține că respectivele două regimuri fiscale au evoluat „în paralel”, astfel cum susține landul: reducerile impozitelor speciale nu au fost motivate de o scădere paralelă a impozitelor normale, iar evoluția normelor fiscale obișnuite, în special a impozitului comercial și a impozitului pe profit, care vizează toate întreprinderile, nu a fost niciodată motivată de o evoluție paralelă a impozitelor speciale, care vizează doar operatorii de cazinouri publice. Acest lucru este demonstrat, de asemenea, de faptul că normele fiscale speciale au evoluat în moduri diferite (și la momente diferite) în diferite landuri, în timp ce modificările în temeiul normelor fiscale obișnuite (în special reducerea impozitului pe profit menționată de landul Renania-Palatinat) s-au aplicat în mod uniform la nivel național sau au fost definite la nivel municipal (pentru modificări ale cotei impozitului comercial sau ale impozitului pe divertisment). În plus, întrucât nu există un mecanism automat care să garanteze că normele fiscale speciale conduc la aceeași sarcină fiscală precum în cazul normelor fiscale obișnuite, nu s-a putut efectua nicio comparație precisă între cele două seturi de norme fiscale și, prin urmare, nici măcar nu a fost posibil să se modifice de la bun început un set de norme fiscale pentru a urmări (exact) evoluțiile celuilalt set de norme fiscale. Landul Renania-Palatinat recunoaște că evoluția în timp a impozitului pe divertisment nu poate fi descrisă cu precizie și, prin urmare, recunoaște implicit că respectivele două regimuri fiscale nu au putut evolua în paralel.

(245)

Chiar dacă respectivele două regimuri fiscale au evoluat în paralel, ar fi, în orice caz, incorect să se considere că aceste modificări ale celor două seturi de norme fiscale nu ar reprezenta modificări semnificative, deoarece nu ar conduce la o diferență de sarcină fiscală. Chiar dacă nu ar conduce la un avantaj (suplimentar), reducerile paralele ale sarcinii fiscale în temeiul normelor fiscale obișnuite și al celor speciale trebuie considerate modificări semnificative, deoarece modifică efectiv sarcina fiscală care trebuie suportată de operatorii în cauză. În plus, o reducere a sarcinii fiscale în temeiul normelor fiscale speciale, dacă ar fi motivată doar de o reducere paralelă a impozitelor normale, ar ignora logica normelor fiscale speciale în legătură cu reținerea unei părți din profit (care ar trebui realizată indiferent de nivelul sarcinii fiscale în temeiul normelor fiscale obișnuite) și, prin urmare, propriul obiectiv și conținut.

(246)

Modificările semnificative și substanțiale care rezultă din modificarea cotelor impozitelor speciale și din modificările aduse structurii impozitelor speciale dau naștere unui ajutor nou de la momentul modificării respective (și pentru întregul avantaj – a se vedea considerentele 242 și 243). Acest lucru este valabil în Berlinul de Est și în Saxonia, unde regimurile fiscale speciale erau, înainte de modificarea respectivă, măsuri existente puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a TFUE. În celelalte cazuri (Brandenburg, Mecklenburg-Pomerania de Vest, Saxonia-Anhalt și Turingia și toate landurile vest-germane), aceste modificări substanțiale servesc drept raționament alternativ privind existența unui ajutor nou în orice caz, și anume în plus față de raționamentul principal potrivit căruia tratamentul fiscal special aplicat operatorilor de cazinouri publice activi în perioada de recuperare în aceste landuri se bazează pe măsuri noi (a se vedea considerentele 213 și 214 pentru landurile est-germane și secțiunile 4.3.1.2 și 4.3.2.1 pentru landurile vest-germane).

(247)

În plus, valoarea impozitului pe cazinouri (sau a altor impozite speciale) este sau a fost redusă, în anumite landuri, în anumite circumstanțe (a se vedea măsurile 2.a, 2.b, 4.b și 4.c, astfel cum sunt definite în secțiunea 3.1.4.4 și în anexele 1, 2A și 2B la decizia de inițiere a procedurii). Legile care introduc astfel de reduceri fiscale și deciziile ad-hoc corespunzătoare de reducere a sarcinii fiscale în temeiul normelor fiscale speciale au fost adoptate, de asemenea, după intrarea în vigoare a TFUE (175). Acestea constituie, de asemenea, modificări substanțiale ale măsurilor puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a TFUE (dacă este cazul), iar aceste modificări substanțiale dau naștere unui ajutor nou de la momentul modificării respective și pentru întregul avantaj din aceleași motive precum în cazul reducerilor generale (a se vedea considerentul 242).

(248)

Potrivit autorităților germane, scutirea de la plata impozitului pe venit prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din legea din 1938, astfel cum a fost interpretată prin „acordul administrativ” din 1954 (Verwaltungsabkommen), vizează taxele legate de impozitul pe profit și de impozitul pe venit. Taxa de solidaritate (Solidaritätszuschlag), introdusă în 1991 (înainte de începerea perioadei de recuperare), constituie o astfel de taxă. Operatorii de cazinouri publice din toate landurile sunt, prin urmare, scutiți de la plata taxei de solidaritate în temeiul articolului 6 alineatul (1) din legea din 1938. Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței Curții (176), întrucât taxa a fost introdusă după intrarea în vigoare a TFUE, scutirea corespunzătoare (din fiecare land) este o măsură „nouă”. Introducerea noului impozit normal constituie o modificare semnificativă și substanțială a măsurilor preexistente.

(249)

O astfel de modificare ar transforma schemele „existente” (și anume schemele anterioare intrării în vigoare a TFUE care nu au fost modificate de la această dată), dacă este cazul, în scheme de ajutoare noi. Prin analogie cu raționamentul menționat în considerentul 242, o creștere a sarcinii fiscale în temeiul normelor fiscale obișnuite (astfel cum a rezultat din introducerea taxei de solidaritate în 1991) – fără nicio legătură cu normele fiscale speciale și fără o modificare paralelă a normelor fiscale speciale – pune în pericol obiectivul de substituire al normelor fiscale speciale și, prin urmare, funcționarea intrinsecă a măsurilor și conținutul acestora. În consecință, întregul avantaj care rezultă din schemele respective de la momentul modificării (care intervine înainte de începerea perioadei de recuperare) constituie un ajutor nou.

(250)

Orice ajutor care decurge din regimurile fiscale speciale aplicabile operatorilor de cazinouri publice din fiecare land, în cursul perioadei de recuperare, constituie ajutor nou din motivele cumulative menționate în secțiunile 4.3.1.1, 4.3.1.2, 4.3.2.1, 4.3.2.2.2 și 4.3.2.2.3. Întrucât acest ajutor nu a fost notificat Comisiei, acesta constituie un ajutor ilegal.

(251)

Măsurile, în cazul în care sunt ajutoare („măsurile de ajutor”), se califică drept ajutoare de exploatare, deoarece nu sunt legate de nicio investiție specifică sau de niciun proiect specific. Ajutoarele de exploatare care doar reduc costurile normale ale unei întreprinderi nu pot fi considerate compatibile cu piața internă (177).

(252)

Autoritățile federale germane au susținut doar că măsurile urmăresc un obiectiv de interes general (făcând trimitere la argumentele lor cu privire la misiunea publică desfășurată de operatorii de cazinouri publice), sunt necesare, adecvate și proporționale. De asemenea, SHSWSN a susținut într-un mod lipsit de claritate că ajutorul ar fi compatibil în conformitate cu raționamentul Comisiei din decizia din 20 septembrie 2011 privind taxele pentru jocurile de noroc online din Danemarca (178), deoarece scopul ajutorului ar fi asigurarea protecției jucătorilor.

(253)

Deși este la latitudinea statului membru să explice în detaliu motivul pentru care măsurile sunt compatibile cu piața internă, autoritățile germane nu și-au susținut suplimentar afirmațiile și nu au explicat în baza cărui temei juridic măsurile respective ar putea fi considerate compatibile. În plus, SHSWSN nu a furnizat nicio explicație precisă cu privire la motivul pentru care măsurile ar fi necesare, adecvate și proporționale.

(254)

În general, din cauza lipsei referirii la anumite costuri, a lipsei unei limite a cuantumului ajutorului (al avantajului) și a lipsei chiar a unor informații de bază cu privire la cuantumul ajutorului (în lipsa informațiilor privind sarcina fiscală în temeiul normelor fiscale obișnuite), ajutorul nu poate fi considerat proporțional și transparent, aspecte care reprezintă cerințe generale pentru ca o măsură să fie considerată compatibilă cu piața internă. Prin urmare, această situație nu este comparabilă cu situația vizată de decizia Comisiei din 20 septembrie 2011, care, în special, a considerat că ajutorul este proporțional și adecvat, având în vedere mai multe studii economice care au arătat că rata redusă a taxei pentru jocurile de noroc aplicabile jocurilor online a fost stabilită la nivelul adecvat (rata nu ar fi putut fi mai ridicată – limitând avantajul – deoarece acest lucru ar fi împiedicat operatorii să intre pe piața legală, ceea ce era tocmai obiectivul măsurii). În plus, practica decizională a Comisiei în alte cazuri nu poate afecta legalitatea unei decizii, care nu poate fi apreciată decât în raport cu normele obiective ale TFUE.

(255)

Argumentația generală a autorităților germane și, în special, pretinsul obiectiv al măsurilor (de a permite operatorilor de cazinouri publice să își mențină activitatea deoarece ar îndeplini o sarcină publică) par să se refere implicit la articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE (ajutoare destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități economice) și la articolul 106 alineatul (2) din TFUE.

(256)

După cum s-a subliniat deja, măsurile reprezintă ajutoare de exploatare și nu au nicio legătură cu niciun cost (costuri de investiție sau chiar cheltuieli de funcționare). Ajutoarele de exploatare nu pot, în principiu, să îndeplinească respectivele condiții de aplicare a articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, întrucât asemenea ajutoare, din moment ce se limitează la menținerea unei situații existente sau la reducerea cheltuielilor curente și uzuale de exploatare pe care o întreprindere ar fi trebuit în orice caz să le suporte în cadrul activității sale normale, nu pot fi considerate ca fiind destinate să faciliteze dezvoltarea unei activități economice și sunt de natură să modifice în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun (179). În plus, Germania nici măcar nu a susținut că ajutoarele de exploatare în cauză ar fi echivalente cu ajutoarele pentru investiții și, într-adevăr, acest lucru nu este valabil în cazul acestei măsuri, deoarece ajutoarele de exploatare nu sunt legate de nicio investiție a beneficiarilor. În plus, valoarea avantajului oferit de scheme nu este a priori limitată și nu poate fi proporțională și limitată la minimul necesar pentru a preveni denaturarea nejustificată a concurenței și efectele asupra schimburilor comerciale. Prin urmare, ajutorul nu poate fi compatibil în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.

(257)

Astfel cum s-a susținut deja (a se vedea secțiunea 4.2.5.2.2), activitățile cazinourilor publice nu pot fi considerate servicii de interes economic general clar definite. În plus, nu există niciun mecanism care să garanteze că ajutorul în cauză va fi limitat și niciun act de atribuire care să specifice metodele de calculare a compensației. Astfel, chiar presupunând că operatorii de cazinouri publice ar efectua un serviciu real de interes economic general (ceea ce Comisia contestă), nimic nu garantează că respectiva compensație acordată pentru furnizarea unui astfel de serviciu nu depășește ceea ce este necesar pentru a se acoperi costurile nete ale îndeplinirii obligațiilor de serviciu public (180). Prin urmare, ajutorul nu poate fi compatibil în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.

(258)

Un operator de cazinouri publice (SBN) consideră că articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE ar constitui baza de compatibilitate pentru un posibil ajutor de stat. Criteriile de compatibilitate aplicabile în astfel de cazuri au fost stabilite în Comunicarea Comisiei – Criterii pentru analiza compatibilității cu piața internă a ajutorului de stat destinat să promoveze realizarea unor proiecte importante de interes european comun (181). Măsurile nu privesc un „proiect” în sensul criteriilor prevăzute la punctele 12 și 13 din comunicarea menționată. Ele nu se referă nici la un proiect de „interes european comun”, deoarece nu implică mai multe state membre, astfel cum se prevede la punctul 16 din comunicare.

(259)

Lipsa proporționalității măsurilor (o cerință generală de compatibilitate) ar face astfel, în orice caz, ca ajutorul să fie incompatibil, indiferent de temeiul juridic utilizat pentru evaluarea compatibilității.

(260)

Având în vedere cele de mai sus, măsurile de ajutor nu sunt compatibile cu piața internă.

(261)

În conformitate cu TFUE și cu jurisprudența constantă a Curții de Justiție, Comisia are competența de a decide dacă statul membru în cauză trebuie să modifice sau să anuleze ajutorul în legătură cu care se constată că este incompatibil cu piața internă (182).

(262)

Întrucât măsurile constituie ajutor de stat ilegal și incompatibil (cu excepția măsurii în vigoare – începând cu 1 ianuarie 2024 – în landul Hamburg), autoritățile germane ar trebui să pună capăt acestor scheme de ajutor (de exemplu, prin anularea normelor fiscale speciale sau prin asigurarea în alt mod a faptului că acestea nu oferă un avantaj). Autoritățile germane ar trebui să informeze serviciile Comisiei în termen de patru luni de la data notificării prezentei decizii cu privire la măsurile luate. Normele fiscale modificate se aplică cel târziu începând cu exercițiul financiar următor notificării prezentei decizii (a se vedea considerentul 269).

(263)

De asemenea, jurisprudența consacrată a Curții de Justiție indică faptul că obligația unui stat membru de a anula ajutorul considerat de către Comisie incompatibil cu piața internă are drept scop restabilirea situației existente anterior (183). În acest context, Curtea de Justiție a stabilit că obiectivul menționat este atins în momentul în care sumele acordate sub formă de ajutor ilegal sunt rambursate de către beneficiar, care pierde astfel avantajul de care beneficiase față de concurenții săi pe piața internă, iar situația anterioară plății ajutorului este restabilită (184).

(264)

În conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, articolul 16 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2015/1589 prevede că „[a]tunci când adoptă decizii negative în cazuri de ajutor ilegal, Comisia decide ca statul membru în cauză să ia toate măsurile necesare pentru recuperarea ajutorului de la beneficiar […]”.

(265)

Prin urmare, întrucât măsurile de ajutor în cauză au fost puse în aplicare cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE (acestea nu au fost notificate Comisiei) și trebuie considerate ca fiind un ajutor ilegal și incompatibil, sumele corespunzătoare ar trebui recuperate pentru a se restabili situația care a existat pe piața internă înainte de acordarea lor. Recuperarea ar trebui să vizeze perioada cuprinsă între data la care ajutorul a fost pus la dispoziția beneficiarilor, și anume data la care taxele normale ar fi trebuit plătite, până la recuperarea efectivă. Sumele care urmează să fie recuperate ar trebui să fie purtătoare de dobândă de la data la care au fost puse la dispoziția beneficiarilor până la data recuperării efective. Dobânda ar trebui calculată pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004.

(266)

Potrivit articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2015/1589, prerogativele Comisiei de recuperare a ajutorului sunt supuse unui termen de prescripție de zece ani. Potrivit articolului 17 alineatul (2) din același regulament, termenul de prescripție începe să curgă din ziua în care ajutorul ilegal este acordat beneficiarului. Orice măsură adoptată de Comisie sau, la solicitarea acesteia, de către un stat membru, cu privire la ajutorul ilegal întrerupe termenul de prescripție. În consecință, factorul decisiv pentru stabilirea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție prevăzut la articolul 17 este momentul acordării efective a ajutorului. Această dispoziție se referă la acordarea de ajutor unui beneficiar, nu la data la care a fost adoptată o schemă de ajutoare. În cazul unei scheme care implică avantaje acordate periodic (cum este cazul măsurilor în cauză), poate exista un interval de timp considerabil între data adoptării unui act care constituie temeiul juridic al ajutorului și data la care întreprinderilor în cauză li se va acorda efectiv ajutorul. Într-un astfel de caz, în scopul calculării termenului de prescripție, ajutorul trebuie considerat a nu fi fost acordat beneficiarului mai devreme de data la care a fost primit efectiv de către beneficiar (185). Prin urmare, termenul de prescripție începe să curgă în fiecare an de la data la care erau datorate taxele normale, deși actul care constituie temeiul juridic al ajutorului ar fi putut fi adoptat înainte de această dată.

(267)

Prin urmare, obligația Germaniei de a recupera ajutoarele va viza cei zece ani anteriori datei la care Comisia a solicitat pentru prima dată Germaniei informații privind măsurile de ajutor. Întrucât prima cerere de informații a fost trimisă la 8 martie 2017, recuperarea începe cu exercițiul financiar 2007. Astfel, numai ajutoarele acordate în cadrul schemelor de ajutoare după 8 martie 2007 pot fi considerate ajutoare noi care pot fi recuperate.

(268)

Cuantumul ajutoarelor care urmează să fie recuperate constă în diferența pozitivă dintre cuantumul impozitului pe care operatorii de cazinouri publice l-ar fi plătit în temeiul normelor fiscale obișnuite și cuantumul impozitului pe care l-au plătit efectiv în temeiul normelor fiscale speciale, ținând seama de efectul tuturor măsurilor (inclusiv al reducerilor ad-hoc ale impozitelor speciale) și cumulată pe parcursul întregii perioade de recuperare. Având în vedere că, în conformitate cu normele fiscale speciale, este posibil ca un operator economic să fi beneficiat de avantaje și să fi suferit dezavantaje în funcție de exercițiile financiare și de circumstanțele specifice, avantajul efectiv care urmează să fie recuperat ar trebui să fie suma pozitivă (dacă există) a acestor valori (pozitive și negative), inclusiv dobânzile de recuperare. Acest lucru va asigura recuperarea avantajului efectiv oferit de măsuri pe parcursul perioadei de recuperare. Această metodologie este justificată în acest caz specific, având în vedere raționamentul utilizat în evaluarea schemelor de ajutor de stat (existența unui „avantaj potențial”, materializarea sa fiind examinată în etapa de recuperare). În plus, Germania a prezentat argumente bazate pe legislația fiscală națională (norme fiscale obișnuite) care justifică o astfel de abordare globală de-a lungul exercițiilor financiare în locul unei abordări anuale în acest caz particular în care măsurile pot conduce la avantaje și dezavantaje: în special, Germania a menționat posibilitatea de a reporta pierderile dintr-un anumit exercițiu financiar într-un alt exercițiu financiar (reportare în exercițiile viitoare și/sau reportare în exercițiile anterioare) pentru impozitele pe profit (186), precum și amortizările și provizioanele (Abschreibungen und Rücklagen), și anume mecanismele care permit compensarea profiturilor și a pierderilor și repartizarea sarcinii fiscale pe mai mulți ani. În aceeași ordine de idei, Germania a explicat că legislația fiscală germană permite compensarea datoriilor fiscale de-a lungul anilor calendaristici (187). Această abordare pare, de asemenea, în concordanță cu considerația potrivit căreia măsurile legate în mod intrinsec care au efecte diferite ar trebui evaluate la nivel global, ținând seama de dezavantajele aferente (188). Aceasta înseamnă că recuperarea ar trebui să țină seama de aceeași perspectivă, fără a se limita la exercițiile fiscale individuale considerate independente unul de celălalt.

(269)

În general, Germania trebuie să pună în aplicare recuperarea în mod efectiv și imediat, în conformitate cu articolul 16 alineatul (2) și alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2015/1589. Întrucât măsurile sunt măsuri fiscale care implică, cel puțin până la un anumit nivel, impozite anuale, această evaluare poate fi efectuată, pentru un anumit exercițiu financiar, numai după încheierea exercițiului financiar respectiv. Prin urmare, evaluarea pentru exercițiul financiar în cursul căruia este adoptată decizia („exercițiul financiar în curs”) ar trebui să aibă loc după încheierea exercițiului financiar respectiv.

(270)

Pentru a stabili sarcina fiscală în temeiul normelor fiscale obișnuite, autoritățile germane ar trebui să aplice normele obișnuite privind impozitul pe profit, impozitul pe venit (și impozitele suplimentare aferente), impozitul comercial și impozitul pe divertisment.

(271)

În special, pentru a calcula cuantumul impozitului pe divertisment datorat de operatorii de cazinouri publice, ar trebui să se țină seama de faptul că, de cele mai multe ori, legislația municipală privind impozitul pe divertisment nu a fost concepută în mod specific pentru a se aplica în cazul cazinourilor publice și al jocurilor pe care le oferă ca urmare a scutirii fiscale aplicabile cazinourilor publice prevăzute de legislația landurilor privind cazinourile publice. Prin urmare, municipalitățile (189) nu au avut niciodată ocazia în trecutul recent de a face uz de competența lor de impozitare a cazinourilor publice. Aceasta înseamnă că autoritățile care dețin competența de a stabili principalele caracteristici ale impozitului pe divertisment ar trebui să se pună în situația care ar fi existat în absența măsurilor examinate în prezenta decizie. În absența scutirii de la plata impozitului pe divertisment (și în absența impozitelor speciale), municipalitățile ar fi trebuit să decidă modul de impozitare a acestor activități de divertisment (fără a putea susține – prin definiție – că nu le pot impozita din cauza scutirilor existente). În acest sens, municipalitățile ar trebui, în special, să respecte principiile generale ale dreptului Uniunii și ale legislației germane (cum ar fi principiul nediscriminării) și principiile specifice ale impozitării în temeiul impozitului pe divertisment. Prin urmare, autoritățile germane sunt invitate, în termen de patru luni de la notificarea prezentei decizii, să prezinte modalitatea adecvată de calculare a impozitului pe divertisment aplicabil cazinourilor publice la nivelul diferitelor municipalități. În această privință, următoarele considerații ar trebui să ghideze autoritățile germane.

(272)

Impozitul pe divertisment ar trebui aplicat utilizând evenimentul declanșator cel mai adecvat, având în vedere obiectivul impozitului și, dacă este cazul, particularitățile jocurilor oferite de cazinourile publice. Aceasta înseamnă în special că, având în vedere similaritatea dintre jocurile oferite de cazinourile publice și jocurile oferite de sălile de jocuri (190), municipalitățile ar trebui să impoziteze toate aceste jocuri de noroc de o manieră similară. Astfel, activitățile de jocuri de noroc ale operatorilor de cazinouri publice (aparate de jocuri de noroc și jocuri de masă, dacă este cazul) ar trebui, în principiu, să fie impozitate utilizând caracteristicile (baza de impozitare și cota de impozitare) prevăzute de fiecare lege municipală privind impozitul pe divertisment pentru impozitarea aparatelor de jocuri de noroc din sălile de jocuri de noroc, cu excepția cazului în care legea privind impozitul pe divertisment de la nivelul municipalității respective prevede o metodă mai specifică sau mai adecvată de calcul al impozitului pentru jocurile de masă (191).

(273)

În plus, s-ar putea ca anumite municipalități să aibă intenția sau să decidă să perceapă impozitul pe divertisment sub forma unui impozit pe pariurile practicate de jucători (Spieleinsatz/Spieleraufwand), așa cum au procedat unele dintre acestea în ceea ce privește jocurile de noroc din sălile de jocuri de noroc. Într-un astfel de caz, municipalitățile ar trebui să țină seama în mod corespunzător de particularitatea cazinourilor publice în ceea ce privește câștigurile, așa cum au procedat atunci când au introdus un impozit pe divertisment în legătură cu pariurile plasate în sălile de jocuri de noroc (192).

(274)

Din motive de simplificare, la calcularea cuantumului impozitului pe divertisment care ar fi fost datorat de operatorii cazinourilor publice, autoritățile germane ar putea decide să aplice o cotă de 25 % din venitul brut obținut din jocurile de noroc, ceea ce ar constitui, în principiu, cel mai ridicat nivel posibil al impozitului pe divertisment care poate fi impus operatorilor de cazinouri publice (193). Autoritățile germane pot decide, în mod alternativ, să efectueze calcule mai detaliate utilizând cotele concrete ale impozitului pe divertisment aplicabile în municipalitățile relevante, pentru a stabili valoarea exactă a impozitului pe divertisment.

(275)

În orice caz, astfel cum s-a subliniat deja (a se vedea considerentul 271), metoda de calcul aleasă de municipalități ar trebui să se bazeze pe o documentație credibilă și să respecte principiile generale ale dreptului Uniunii și ale legislației germane (cum ar fi principiul nediscriminării) și principiile specifice ale impozitării în temeiul impozitului pe divertisment. Autoritățile germane sunt invitate să furnizeze, în termen de patru luni de la notificarea prezentei decizii, explicațiile privind metoda de calcul într-un format adecvat și simplificat, specificând motivarea metodei alese pentru a permite serviciilor Comisiei să o verifice. În termen de șase luni de la notificarea prezentei decizii, Germania ar trebui să prezinte calculele exacte pentru perioada de timp până la sfârșitul exercițiului fiscal care precedă notificarea prezentei decizii și să stabilească, pe baza acestor calcule, cuantumul exact al ajutoarelor care urmează să fie recuperate, inclusiv dobânda de recuperare.

(276)

Ca răspuns la afirmația (landului Hamburg) că operatorii s-ar fi comportat diferit în temeiul unor norme fiscale diferite (al normelor fiscale obișnuite), astfel că nu se poate face nicio comparație în această privință, este necesar să se sublinieze că, în temeiul jurisprudenței, ajutorul care face obiectul recuperării nu ar trebui să ia în considerare elemente ipotetice, cum ar fi deciziile, adesea numeroase, care ar fi putut fi luate de beneficiari, întrucât deciziile luate efectiv beneficiind de ajutor s-ar putea dovedi ireversibile (194).

(277)

Unii operatori de cazinouri publice (SHSWSN) susțin că, în acest caz, recuperarea ar trebui interzisă deoarece (i) este contrară protecției încrederii legitime a beneficiarilor care și-au plătit întotdeauna impozitele, (ii) normele fiscale speciale există din 1938 și (iii) dispunerea recuperării ar pune în pericol sarcina publică îndeplinită de operatorii de cazinouri publice.

(278)

Cu toate acestea, având în vedere rolul fundamental al obligației de notificare pentru a permite efectivitatea controlului ajutoarelor de stat de către Comisie, care prezintă un caracter imperativ, beneficiarii unui ajutor pot avea, în principiu, încredere legitimă în legalitatea ajutorului respectiv numai dacă acesta a fost acordat cu respectarea procedurii prevăzute la articolul 108 din TFUE, iar un operator economic diligent trebuie să fie în mod normal în măsură să se asigure că procedura a fost respectată (195). Măsurile nu au fost însă notificate Comisiei și, prin urmare, nu au fost aprobate de Comisie. În plus, faptul că normele fiscale speciale au existat din 1938 urmărește să susțină că măsura este un ajutor existent, argument respins în secțiunea 4.3. În plus, operatorii în cauză nu explică de ce dispunerea recuperării unui avantaj concurențial necuvenit ar pune în pericol sarcina publică pe care se presupune că o îndeplinesc (considerentul 128) și de ce aceasta ar constitui o încălcare a unui principiu fundamental al dreptului Uniunii.

(279)

În cursul procedurii oficiale de investigare, Germania a explicat că, în unele cazuri, calculele necesare pentru efectuarea recuperării sunt complexe și se bazează pe cifre care datează din 2007; în plus, datele nu ar fi ușor accesibile (unii operatori au părăsit piața, în timp ce unele date au dispărut ca urmare a inundațiilor din 2021 din Renania-Palatinat). Autoritățile germane susțin, de asemenea, că, pentru a primi datele relevante, trebuie să se bazeze pe cooperarea beneficiarilor (operatori de cazinouri publice), care ar putea ezita să le furnizeze în contextul unui caz de recuperare. Acestea sugerează o perioadă de 18 luni pentru punerea în aplicare a deciziei de recuperare.

(280)

Nu se poate exclude faptul că, în contextul punerii în aplicare a metodologiei complexe de calcul descrise la considerentele 268-274, Germania ar putea avea nevoie de timp suplimentar (în comparație cu practica obișnuită) pentru a stabili sumele care urmează să fie recuperate. În conformitate cu Comunicarea Comisiei privind recuperarea ajutoarelor de stat ilegale și incompatibile (196), în ceea ce privește calendarul recuperării de la beneficiarii individuali a cuantumurilor ajutoarelor de stat ilegale și incompatibile, autoritățile germane ar trebui să aibă la dispoziție patru luni de la data încheierii exercițiului financiar în curs pentru a stabili cuantumurile finale ale ajutoarelor care urmează să fie recuperate și șase luni de la aceeași dată pentru a pune efectiv în aplicare recuperarea. Aceste termene reflectă faptul menționat în considerentul 269 că evaluarea pentru exercițiul financiar în curs poate fi efectuată numai după încheierea exercițiului financiar respectiv.

(281)

Comisia constată că Germania a pus în aplicare în mod ilegal măsurile de ajutor în cauză încălcând articolul 108 alineatul (3) din TFUE. Măsurile de ajutor nu sunt compatibile cu piața internă. În consecință, Germania trebuie să pună capăt acestor măsuri de ajutor și să recupereze de la operatorii de cazinouri publice diferența dintre cuantumul impozitului pe care aceștia l-ar fi plătit în temeiul normelor fiscale obișnuite și cuantumul impozitului pe care l-au plătit efectiv în temeiul normelor fiscale speciale,